乡村振兴背景下耕地保护与乡村产业发展的冲突与协调研究

摘要：乡村振兴战略的推进对农村经济发展意义重大，其中耕地保护与乡村产业发展是重要组成部分。然而，在实践过程中，两者之间存在着诸多冲突，如土地资源分配、产业发展对耕地的破坏等问题。本文深入剖析这些冲突的表现及成因，并提出相应的协调策略，旨在实现耕地保护与乡村产业发展的良性互动，助力乡村振兴战略的有效实施。

关键词：乡村振兴；耕地保护；乡村产业发展；冲突；协调

一、引言

乡村振兴战略是解决新时代我国社会主要矛盾、实现 “两个一百年” 奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。耕地作为农业生产的核心要素，是保障国家粮食安全的基石。乡村产业发展则是推动农村经济增长、促进农民增收、实现乡村繁荣的关键动力。在乡村振兴背景下，如何妥善处理耕地保护与乡村产业发展之间的关系，成为亟待解决的重要课题。若两者关系处理不当，可能导致耕地资源减少、质量下降，影响国家粮食安全；同时，乡村产业发展也可能因土地资源限制而受阻，无法充分发挥其带动乡村发展的作用。因此，深入研究两者的冲突与协调机制具有重要的现实意义。

二、乡村振兴背景下耕地保护与乡村产业发展现状

（一）耕地保护现状

近年来，我国政府高度重视耕地保护工作，出台了一系列严格的耕地保护政策和措施。通过划定永久基本农田、实施耕地占补平衡制度、开展高标准农田建设等，在一定程度上稳定了耕地面积，提升了耕地质量。然而，随着工业化、城镇化进程的加快，耕地仍面临着被占用、破坏等威胁。部分地区存在违法违规占用耕地进行非农建设的现象，一些耕地因不合理的农业生产方式，如过度使用化肥农药、滥用农膜等，导致土壤质量下降、生态功能受损。

（二）乡村产业发展现状

在乡村振兴战略的推动下，各地积极探索乡村产业发展新模式，乡村产业呈现出多元化发展态势。特色种植、养殖产业不断壮大，农产品加工业持续升级，乡村旅游、农村电商等新业态蓬勃兴起。乡村产业的发展有效带动了农民就业增收，促进了农村一二三产业融合发展。但在发展过程中，也面临一些问题。部分乡村产业项目缺乏科学规划，盲目跟风，导致资源浪费和同质化竞争；一些产业发展对土地需求较大，在土地获取方面存在困难，制约了产业的进一步扩张。

三、耕地保护与乡村产业发展的冲突表现

（一）土地资源分配冲突

乡村产业发展需要一定的建设用地来建设厂房、仓库、旅游设施等。然而，我国实行严格的土地用途管制制度，建设用地指标有限。在一些地区，为了满足乡村产业发展的用地需求，不得不占用部分耕地，导致耕地面积减少。例如，某些乡村旅游项目在建设过程中，未经审批擅自将耕地改为建设用地，建设停车场、住宿设施等，对耕地造成了永久性破坏。

随着乡村特色农业的发展，一些高附加值的农业产业，如设施农业、林果业等，对土地的需求也在增加。这些产业往往需要占用优质耕地，与传统粮食种植产生用地竞争。部分农民为追求更高的经济收益，将原本种植粮食的耕地改种果树或建设蔬菜大棚，虽然短期内增加了收入，但从长远来看，可能影响国家粮食种植面积和粮食安全。

（二）产业发展对耕地质量的破坏

部分乡村地区在发展农产品加工业、小型制造业等产业时，由于环保意识淡薄、环保设施不完善，产生的废水、废气、废渣等污染物未经有效处理直接排放，对周边耕地造成污染。例如，一些小型造纸厂、印染厂将含有大量化学物质的废水直接排入农田灌溉渠道，导致耕地土壤重金属超标，农作物生长受到影响，农产品质量下降。

在一些规模化的养殖产业中，大量的畜禽粪便产生，如果处理不当，会造成土壤污染和水体富营养化。此外，部分地区为了追求农业产量，过度使用化肥、农药，导致土壤板结、酸化，土壤肥力下降，耕地质量退化。

（三）政策执行与产业发展需求的冲突

我国耕地保护政策强调耕地数量不减少、质量不降低，对耕地用途转变进行严格限制。然而，乡村产业发展具有多样性和灵活性，在发展过程中可能需要根据市场需求和实际情况及时调整产业布局和用地方式。这种政策的严格性与产业灵活性之间的矛盾，使得一些乡村产业在发展过程中面临诸多限制，难以充分发挥其潜力。

目前，我国在乡村产业发展方面出台了一系列扶持政策，如财政补贴、税收优惠等，旨在鼓励乡村产业发展壮大。但这些产业扶持政策在制定和实施过程中，与耕地保护政策的衔接不够紧密。部分产业扶持政策未充分考虑产业发展对耕地的影响，导致一些受扶持的产业项目在发展过程中出现破坏耕地的现象。

四、耕地保护与乡村产业发展冲突的成因分析

（一）经济利益驱动

在市场经济条件下，农民作为理性经济人，追求自身利益最大化。传统农业种植收益相对较低，而发展乡村产业，尤其是一些高附加值的特色农业和非农产业，能够为农民带来更高的经济收入。因此，农民有动力将耕地用于发展其他产业，以改善生活水平。例如，种植粮食作物的收益远低于种植经济作物或从事乡村旅游服务，这促使部分农民改变耕地用途。

对于投资乡村产业的企业来说，追求利润最大化是其根本目标。为了降低生产成本、提高生产效率，企业往往希望获得更多的土地资源，并尽可能减少在环保等方面的投入。在这种利益驱动下，一些企业可能会采取违规占用耕地、破坏耕地质量等行为，以获取更大的经济效益。

（二）规划不合理

部分地区在推动乡村产业发展过程中，缺乏对当地资源禀赋、市场需求、产业基础等因素的深入调研和分析，没有制定科学合理的产业发展规划。导致乡村产业发展盲目跟风，布局分散，资源浪费严重。一些产业项目在选址时，没有充分考虑对耕地的影响，随意占用优质耕地，加剧了耕地保护与产业发展的冲突。

我国现行的土地利用规划在一定程度上存在与乡村产业发展实际需求脱节的问题。土地利用规划对建设用地指标的分配不够灵活，难以满足乡村产业多样化的用地需求。同时，土地利用规划在编制过程中，对乡村产业发展的前瞻性考虑不足，没有预留足够的发展空间，导致乡村产业在发展过程中面临用地瓶颈。

（三）监管不到位

目前，我国耕地保护监管体系还存在一些漏洞和不足。在监管主体方面，涉及多个部门，如自然资源部门、农业农村部门等，部门之间职责划分不够清晰，存在相互推诿、协同不力的现象。在监管手段方面，主要依靠人工巡查和传统的遥感监测技术，监测效率低、精度不高，难以实现对耕地的实时动态监管。此外，对违法违规占用耕地行为的处罚力度不够，导致一些违法者心存侥幸，屡禁不止。

在乡村产业发展过程中，对产业项目的建设和运营监管不到位。一些地方政府过于注重产业发展的经济效益，忽视了对产业项目的环境影响评估和监管。对产业项目在建设和运营过程中产生的污染问题、破坏耕地问题未能及时发现和制止，使得乡村产业发展对耕地保护造成了负面影响。

五、耕地保护与乡村产业发展的协调策略

（一）优化土地资源配置

结合乡村振兴战略目标和当地实际情况，科学编制土地利用规划。在规划过程中，充分考虑乡村产业发展的用地需求，合理确定建设用地和耕地的规模及布局。通过预留一定比例的弹性用地指标，满足乡村产业发展过程中的临时用地和新增用地需求。同时，加强对土地利用规划的动态调整和管理，根据产业发展变化及时优化规划方案。

通过开展农村土地综合整治，整合零散耕地，优化耕地布局，提高耕地质量和利用效率。在土地整治过程中，配套建设农田水利、道路交通等基础设施，改善农业生产条件。同时，将农村土地综合整治与乡村产业发展相结合，引导乡村产业向集中连片的区域集聚发展，实现土地资源的高效利用。例如，通过土地整治，将闲置的宅基地和废弃的工矿用地复垦为耕地，同时利用整治后的土地建设现代农业产业园区，发展特色种植、养殖产业。

健全农村土地流转服务体系，规范土地流转程序，保障农民的合法权益。鼓励农民将土地向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体流转，实现土地的规模化、集约化经营。通过土地流转，一方面可以提高农业生产效率，增加农民收入；另一方面可以为乡村产业发展提供充足的土地资源，促进产业发展与耕地保护的有机结合。例如，一些地区建立了土地流转交易中心，为土地流转双方提供信息发布、价格评估、合同签订等一站式服务，推动了土地流转的规范化和市场化。

（二）推动产业绿色发展

鼓励乡村产业发展生态农业、循环农业等绿色产业模式。在农业生产中，推广应用绿色种植、养殖技术，减少化肥、农药的使用量，降低农业面源污染。例如，发展有机农业，采用有机肥料和生物防治病虫害技术，生产绿色、有机农产品；推广农牧结合、农林结合的循环农业模式，实现农业废弃物的资源化利用。在乡村工业和服务业发展中，注重引进环保型企业和项目，加强对企业的环境监管，确保产业发展不对耕地和生态环境造成破坏。

加大对农业产业污染治理的投入力度，建立健全农业产业污染治理设施。对于规模化养殖产业，推广建设沼气池、污水处理池等畜禽粪便处理设施，实现畜禽粪便的无害化处理和资源化利用。对于农产品加工业，要求企业配套建设污水处理、废气净化等环保设施，确保污染物达标排放。同时，加强对农业产业污染治理的技术研发和推广应用，提高污染治理的效率和水平。

依靠科技进步推动乡村产业发展，提高产业发展的质量和效益，降低产业发展对耕地资源的依赖。加强农业科技创新，培育优良品种，推广应用高效节水灌溉、精准施肥、智能化农业装备等先进技术，提高农业生产效率和资源利用效率。鼓励乡村产业企业加大科技研发投入，开发具有自主知识产权的新技术、新产品，提升产业的核心竞争力。例如，利用物联网技术实现对农业生产过程的实时监测和精准管理，减少资源浪费和环境污染。

（三）强化政策协同

加强耕地保护政策与乡村产业发展政策的协同配合，构建统一、协调的政策体系。在制定耕地保护政策时，充分考虑乡村产业发展的合理需求，在严格保护耕地的前提下，为乡村产业发展提供一定的政策空间。在制定产业发展政策时，将耕地保护作为重要考量因素，明确产业发展的用地标准和环保要求，引导产业健康发展。例如，制定鼓励乡村产业发展的用地政策，对符合条件的乡村产业项目给予一定的建设用地指标支持；出台严格的耕地保护补偿政策，对因保护耕地而牺牲发展机会的地区和农民给予合理补偿。

建立健全政策执行与监管机制，确保耕地保护与产业发展政策得到有效落实。加强对耕地保护政策执行情况的监督检查，严厉打击违法违规占用耕地行为。同时，加强对乡村产业发展项目的监管，从项目立项、建设到运营全过程进行跟踪管理，确保项目符合产业发展规划和耕地保护要求。

通过多种渠道加强对耕地保护与乡村产业发展政策的宣传，提高农民和企业对政策的知晓度和理解度。引导农民树立正确的耕地保护意识，认识到耕地保护的重要性，自觉遵守耕地保护政策。同时，引导企业积极参与乡村产业发展，在追求经济效益的同时，注重生态环境保护和耕地保护。例如，通过举办培训班、发放宣传资料、开展媒体宣传等方式，向农民和企业宣传相关政策法规和技术知识，营造良好的政策实施氛围。

六、结论

在乡村振兴背景下，耕地保护与乡村产业发展既相互依存又存在冲突。妥善处理两者之间的关系，对于实现乡村经济可持续发展、保障国家粮食安全具有重要意义。通过分析两者的冲突表现及成因，本文提出了优化土地资源配置、推动产业绿色发展、强化政策协同等协调策略。在实践过程中，各地应结合自身实际情况，因地制宜地采取有效措施，实现耕地保护与乡村产业发展的良性互动，为乡村振兴战略的顺利实施奠定坚实基础。未来，随着乡村振兴战略的深入推进，还需要进一步加强相关理论研究和实践探索，不断完善协调机制，以应对新出现的问题和挑战。

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作者简介：汪晨彬､汉族､男､南京､南京众诚规划设计咨询有限公司､1990年1月､本科､从事土地规划､土地设计､国土空间规划等自然资源工程有关方面的工作，中级工程师｡