上海市老旧住房旧城区改建认定技术路径优化

摘要：

关键词：城市更新；两旧一村；旧城区改建；城市体检，

旧城区改建

一、引言

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第8条第（五）项规定，“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，属于公共利益的情形可以实施征收。《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（以下简称《实施细则》）也有相应规定。在上海市，旧城区改建项目认定主要基于房屋类型确认。

随着上海“两旧一村”（旧区改造、旧住房改造、城中村改造）工作深入推进，仍有大量不成套旧住房例如不成套住宅例如职工住宅、风貌区里弄住宅等也需要改造。现实中，这部分房屋主要采取贴扩建、拆除重建（原地回搬）等方式，存在改造不彻底、居民获益有限、项目周期长、人口疏解不到位、经济效益不明显等内生性不足和缺憾。但由于房屋类型优于二级旧里，对其进行旧城区改建认定也存在技术障碍。如何在现有政策框架下，合理优化上海市老旧住房旧城区改建认定技术路径，成为亟待解决的问题。

二、城市体检概念

城市体检，就是采集反映城市运行体征的定量指标，对城市人居环境状态进行定期分析、评估、监测和反馈，准确把握城市发展状态，发现城市病，监测城市动态变化，开展城市治理工作，促进城市高质量发展。城市体检工作由政府主导，地方住建部门牵头，街道和社区共同参与，第三方专业团队负责；体检对象包括住房、小区（社区）、街区、城区（城市）四个维度。2020年起，全国启动城市体检工作试点，上海市为首批试点城市。

三、旧城区改建认定引入城市体检方法的必要性

（一）以往认定标准无法适应城市发展需要

在实践中，判断区域是否为“危房集中、基础设施落后”主要看房屋类型。若区域内二级旧里及以下类型房屋面积占比超过一定比例，项目可认定为旧城区改建。上海存在大量老旧房屋，如职工住宅、风貌区里弄住宅等，这些房屋结构质量差，普遍老化且存在安全隐患，急需城市更新。由于地块限制，传统改造方式存在局限，居民受益有限，项目周期延长，人口疏解不充分，经济效益不显著。传统的认定标准难以覆盖这些住房，限制了改造方式的拓展，减缓了改造速度，难以满足居民需求。

（二）新的认定标准需要从更多维度考量公共利益

旧城区改建的行政判断主要评估是否符合公共利益。单一房屋类型标准存在缺陷，无法全面考虑经济社会因素，且可能导致政策执行一刀切，既超出地方政府能力，又影响居民权益。因此，需要多维度的认定标准。美国一些州的征收规定考虑了物理和经济因素，如潜在价值和税收。城市体检作为评估工具，能从多方面评估房屋和社区，为旧城区改建提供全面评价。上海部分区域的试点已显示积极效果。

四、旧城区改建认定标准搭建——基于城市体检指标体系

（一）指标体系搭建思路

构建新的旧城区改建项目认定标准，要从三个方面进行考虑。一是聚焦小区自身空间基础条件，尽管老旧小区住房质量普遍较差，但社区基础空间条件千差万别，需要对“居住环境差”进行更为定量和精准的描述，对改造的必要性进行更为细致的判断。二是要充分考虑经济方面可持续性，包括政府方面需要投入的成本，显性的及潜在的经济收益，是否能够基本实现资金平衡。三是要对居民意愿充分尊重，居民改造意愿强烈的优先考虑，并且要尽可能全面反映，避免少数代表“沉默的大多数”情况发生。

（二）总体框架

实施旧城区改建，主要是从必要性和可行性两方面入手，重点考察住房本身质量、社区基础设施、公共服务设施和公共空间情况、项目征收成本和收益情况是四个核心维度。参考住建部、上海市城市体检指标体系设置，可以从问题、技术、市场和治理四大维度搭建体检框架，其中，问题维度主要涉及住房质量、房屋设施、小区配套、更新意愿等与实际问题有关的指标；技术维度主要涉及城市规划和设计领域的技术性指标；市场维度主要涉及更新成本、更新价值等经济性指标；治理维度主要涉及政策保障和治理服务等社会治理性指标。

（三）指标体系：“1+4+9+26”

1：即1个中心。以人民为中心，改善人民居住满意度，推动城市人居环境高质量发展。

4：即4大维度，问题维度、技术维度、市场维度、治理维度。问题维度及其指标反映主要的住房和住区问题以及更新改造需求，是基础，体现必要性；技术维度、市场维度和治理维度，影响到体检之后的更新改造是否在技术上、经济上和政策上可以实现，体现可行性。四个维度分别赋予权重：0.5、0.15、0.2、0.15。

9+26：即9个一级指标、26个二级指标。

住房质量（安全耐用）：小区建成年份、是否含小梁薄板住房、是否含地基下陷的住房、住房质量是否受地铁建设和运行影响、房屋修缮情况。

房屋设施（功能完备）：是否含不成套住房、人均居住面积、是否含不适合加装电梯的住房。

小区配套（设施完善）：小区绿地率、车位比、积水点的数量、非机动车停放点数量、非机动车充电桩个数。

更新意愿（主观诉求）：小区自评更新紧迫度。

技术基础（基础）：更新前容积率、楼层数、居住人口密度、历史保护建筑。

更新成本（成本控制）：更新后总建筑面积、住房交易价格水平。

更新价值（价值潜力）：城市规划的区位价值提升潜力、城市规划的土地价值提升潜力、土地出让价格、轨道交通站点的可达性。

政策保障（政策可行）：治理路径能否走通。

治理服务（治理保障）：治理团队和组织治理能力。

五、旧城区改建项目认定路径优化建议

1、保持政策连续性

采用城市体检方法搭建旧城区改建认定标准，对以往认定标准有较大突破。在出台相关政策时要充分保证与既有标准的衔接，避免对传统改造方式引起冲击，确保居民对政策稳定性和可预期性的信任。同时要对符合标准的项目进行面上总体测算，考虑政府财力是否能够负担。

2、注重程序正义性

旧城区改建方式作为旧住房改造方式的补充，也有一定的局限性，只在部分地区适用：一是可实现更大公共效益的区域，如涉及道路等重大工程建设的区域。二是区位好、产业和功能发展基础好、能充分发挥土地价值的区域。要针对新的评估方法重构管理体系和流程，确保体检过程和结果公开透明。

3、运用数字化方式

相对传统认定标准，城市体检是一项综合性工作，政府投入资源成本也将更高。应积极将数字技术融入评估认定过程中，可以通过建立数字化平台，实现数据的实时采集、分析和共享，切实降低管理成本。

参考文献：

[1]凌维慈.旧城区改建征收中的公共利益判断[J].华东政法大学学报，2022.

[2]卢超.都市更新判断中的民主过程与司法审查——基于美国法的考察比较[J].行政法学研究，2012.

[3]徐辉，王文静，徐钰清，等.一体化推进城市体检与城市更新的方法探索[J].城市规划，2024.

[4]张文忠，何炬，谌丽.面向高质量发展的中国城市体检方法体系探讨[J].地理科学，2021.

[5]张文忠.中国城市体检评估的理论基础和方法[J].地理科学，2021.

[6]石晓冬，杨明，金忠民，等.更有效的城市体检评估[J].城市规划，2020.

作者简介：刘化洲（1995—），男，上海交通大学国际与公共事务学院2018级MPA研究生，研究方向：公共管理