新一轮财税体制改革下地方财政可持续性问题研究

一、引言

新一轮财税体制改革自启动以来，始终以建立现代财政制度为核心目标，在优化税制结构、调整中央与地方财政关系、规范政府收支管理等方面推出了一系列重大举措。这一改革进程既为地方财政发展注入了新的活力，也带来了诸多挑战，地方财政可持续性问题日益成为影响区域经济社会稳定发展的关键议题。

二、新一轮财税体制改革对地方财政的主要影响

新一轮财税体制改革从多个维度对地方财政运行产生了深刻影响，这些影响既体现在收入结构的调整上，也反映在支出责任的划分和财政管理机制的变革中。在收入端，税制改革是核心内容之一，增值税改革的全面推进、个人所得税综合与分类相结合改革的实施、消费税征收环节的调整试点等，都直接改变了地方财政收入的来源结构和规模。此外，消费税改革中部分应税消费品征收环节后移至零售端，并考虑将收入划归地方，这一调整若全面实施，将对地方财政收入结构产生重大影响，部分消费市场活跃的地区可能会获得更多的税收收入，而消费市场相对薄弱的地区则面临收入增长乏力的困境，进一步加剧区域间财政收入的不均衡。

在中央与地方财政关系调整方面，改革明确了中央与地方在财政事权和支出责任上的划分，将一些涉及全国性公共服务、跨区域重大项目等的财政事权上划给中央，同时强化地方在区域性公共服务、基层民生保障等方面的支出责任。这一调整在一定程度上规范了中央与地方的财政分配关系，避免了过去事权与支出责任不匹配导致的地方财政负担过重问题，但也对地方财政的统筹能力和支出效率提出了更高要求。对于部分经济基础薄弱、财政收入有限的地方政府而言，在承担更多支出责任的同时，难以获得足够的收入支撑，导致财政收支缺口进一步扩大，不得不依赖中央转移支付或通过举债来弥补资金缺口，增加了地方财政的运行风险。

三、当前地方财政可持续性面临的突出问题

（一）财政收入增长乏力，结构不合理

当前，地方财政收入面临着增长乏力的严峻挑战，尤其是在经济增速放缓、税制改革调整以及土地市场波动等多重因素的影响下，地方财政收入的增长动力明显不足。从税收收入来看，受经济下行压力影响，部分行业企业经营困难，盈利能力下降，导致增值税、企业所得税等主体税种收入增长放缓甚至出现负增长。同时，个人所得税改革后，虽然提高了综合所得起征点并增加了专项附加扣除，切实减轻了居民税负，但也在一定时期内减少了地方的个人所得税收入，进一步加剧了地方税收收入的增长压力。

从非税收入来看，土地出让收入作为地方政府非税收入的重要组成部分，近年来受房地产市场调控政策的影响，土地出让规模和价格波动较大，导致土地出让收入不稳定。部分城市出现土地流拍、出让价格下降等情况，使得地方政府依赖土地出让收入的财政模式难以为继。

（二）财政支出压力不断加大，刚性支出占比高

随着经济社会的发展和民生保障需求的不断增加，地方财政支出压力持续加大，支出规模不断扩大。在民生领域，教育、医疗、养老、社会保障等方面的支出需求逐年增长，且具有较强的刚性。在基础设施建设方面，为推动区域经济发展、改善基础设施条件，地方政府需要投入大量资金用于交通、水利、能源等重大项目建设，这些项目投资规模大、建设周期长，对地方财政形成了长期的支出压力。

（三）地方政府债务风险累积，化解难度大

尽管近年来我国不断加强地方政府债务管理，规范地方政府举债行为，但地方政府债务风险仍然是影响地方财政可持续性的重要因素。一方面，地方政府存量债务规模较大，部分地方政府由于过去过度举债用于基础设施建设和民生支出，导致存量债务偿还压力较大。尤其是一些经济基础薄弱、财政收入有限的地方政府，在面临债务到期时，难以通过自身财政收入偿还债务，不得不依赖借新还旧或寻求中央政府救助，进一步加剧了债务风险的累积。

四、保障地方财政可持续性的对策建议

（一）优化地方财政收入结构，增强收入增长动力

首先，加快地方税体系建设，培育地方主体税种。应结合税制改革进程，逐步将消费税、房地产税等培育成为地方主体税种，提高地方政府在税收分配中的自主权和收入稳定性。例如，在消费税改革中，可进一步扩大消费税的征收范围，将一些高污染、高耗能、高档消费品纳入征收范围，并将消费税收入全部或大部分划归地方，以增加地方财政收入。同时，积极推进房地产税立法和改革，将房地产税作为地方税的重要组成部分，通过合理设计税制，使其成为地方政府稳定的收入来源，缓解地方政府对土地出让收入的依赖。

其次，规范非税收入管理，拓宽非税收入来源。在清理规范现有收费项目的基础上，合理挖掘非税收入潜力，积极探索新的非税收入增长点。例如，加强对国有资产的管理和运营，提高国有资产的收益水平；规范政府性基金管理，提高基金使用效率；积极发展政府购买服务、PPP 等模式，引导社会资本参与公共服务供给，减轻地方财政支出压力的同时，增加非税收入。

（二）优化财政支出结构，提高资金使用效率

一方面，严格控制一般性支出，压缩不必要的行政开支。应进一步优化政府机构设置，精简人员编制，降低行政运行成本。同时，加强对 “三公” 经费、会议费、培训费等一般性支出的管理，严格控制支出规模，提高资金使用效率。

另一方面，加大民生领域和重点领域的支出保障力度，优化支出结构。在民生领域，应优先保障教育、医疗、养老、社会保障等基本公共服务支出，确保民生支出稳定增长。在重点领域，应加大对基础设施建设、科技创新、环境保护、乡村振兴等方面的支出投入，推动区域经济社会高质量发展。同时，建立健全财政支出绩效评价体系，加强对财政资金使用效果的监督和评估，将绩效评价结果与资金分配挂钩，提高财政资金的使用效率和效益，避免资金浪费。

（三）加强地方政府债务管理，防范化解债务风险

首先，严格控制地方政府债务规模，规范举债行为。应进一步完善地方政府债务管理制度，明确地方政府举债的范围、规模和程序，严格控制新增债务规模。同时，加强对地方政府债券发行的管理，合理确定债券发行规模和期限，优化债务结构，降低融资成本。

其次，积极化解存量债务，减轻债务偿还压力。对于地方政府存量债务，应根据债务类型、期限、偿债能力等因素，制定科学合理的化解方案。例如，对于符合条件的存量债务，可通过债务置换、展期等方式，延长债务期限，降低偿债压力；对于部分公益性项目形成的存量债务，可通过引入社会资本、盘活存量资产等方式，拓宽偿债渠道。

最后，加强地方政府隐性债务监管，防范隐性债务风险。应建立健全地方政府隐性债务监测预警体系，加强对隐性债务的排查和监管，及时发现和化解隐性债务风险。同时，加大对隐性债务违规行为的查处力度，严肃追究相关责任人的责任，形成有效震慑，防止隐性债务规模进一步扩大。

五、结论

新一轮财税体制改革为地方财政发展带来了机遇与挑战，地方财政可持续性问题已成为影响区域经济社会稳定发展的关键因素。当前，地方财政面临着收入增长乏力、支出压力加大、债务风险累积等突出问题，这些问题的存在不仅制约了地方政府的履职能力，也对国家治理体系和治理能力现代化的推进产生了不利影响。为保障地方财政可持续性，应从优化财政收入结构、提高支出效率、加强债务管理等方面入手，采取切实可行的对策措施，不断增强地方财政的抗风险能力和可持续发展能力。