对高标准农田建设项目审计的研究

【摘 要】建设高标准农田，是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措。审计监督是保障高标准农田建设项目健康稳定运行和发挥长效作用的制度设计，农田项目的问题可以通过审计监督进行预防和缓解。本文基于高标准农村建设项目的审计应重点关注的内容，审计发现的主要问题进行了归纳，并针对问题提出了建议。

【关键词】审计监督；高标准农田建设项目；关注的内容；审计建议

一、引言

党中央、国务院高度重视高标准农田建设。习近平总书记多次强调，要突出抓好耕地保护和地力提升，坚定不移抓好高标准农田建设，提高建设标准和质量，真正实现旱涝保收、高产稳产。“建设并保护高标准农田”被写入《中华人民共和国乡村振兴促进法》。然而由于农田量大面广、地域分散，监管难度大、监管机制不完善以及“重建设、轻管护”等问题长期存在，导致财政资金使用效率不高，高标准农田建设的效果不明显。

二、高标准农田建设项目审计的重点

（一）规划编制执行和目标完成情况

关注规划编制及工作部署推进情况。可通过查阅高标准农田建设规划，检查农业农村主管部门是否按照要求及时编制规划，是否与当地水利、自然资源等部门相关规划进行衔接，是否优先把粮食生产功能区和重要农产品生产保护区耕地全部建成高标准农田。着重揭示和反映机制不完善、责任未压实，进而影响政策落实和政策效果的问题。

（二）资金投入保障和管理使用情况

一是关注资金保障情况。摸清高标准农田建设项目各级建设资金的来源、规模，以及资金结余（结转）情况，从财政预算分配、资金逐级拨付到末端管理使用，进行“穿透式”审计。

二是关注资金管理使用情况。通过分析财政支付系统数据、预算指标及相关项目台账，检查项目实施单位是否严格按照批准的方案和有关规定使用财政资金，有无多报、虚列支出行为；通过卫星遥感数据或谷歌地球等应用软件，对比历年项目建设区域、交通部门农村公路建设区域、水利部门河道疏浚项目区域，审查是否存在虚报项目或将往年已完成、已享受上级财政补贴的项目重复申报套取项目资金的问题。

（三）工程建设管理和质量达标情况

一是关注工程建设管理情况。可以通过查阅项目规划概算、设计文件、项目立项批复文件等资料，审查是否未经立项和设计批复即组织施工、是否按高标准农田建设工程技术标准进行设计；查阅工程项目招投标、合同文件等资料，检查是否存在先施工后招标、先施工后签订合同等虚假招投标，以及围标串标、违法分包转包等行为。

二是关注建设质量达标情况。可以通过查阅工程施工资料、项目矢量数据、新增耕地质量评定、项目变更审批、项目验收及审计报告等资料，结合现场踏勘，检查工程质量是否达到高标准农田建设工程技术标准，是否存在未严格执行合同条款，项目变更未经审批，以及因监理及竣工验收工作不到位造成工程质量不合格、投资控制不严、工期延误等问题。

（四）管护机制建立和生产利用情况

一是关注管护基础工作。比对高标准农田建设项目台账与上图入库的项目清单，检查是否存在已完工项目未及时上图入库；比对项目施工设计图与入库图斑数据，查找未入库的项目区域，揭示入库信息不真实、不准确等问题。

二是关注管护机制建立情况。获取项目验收资料及项目移交管护协议，走访项目所在乡镇政府和村委会，核实是否建立管护经费保障机制，是否将管护责任落实到具体责任主体，项目是否及时移交当地。

三、高标准农田建设项目审计发现的主要问题

（一）项目建设前期的审计发现问题。一是前期的立项规划不够明确。受机构改革的影响，部分地区未按规定编制高标准农田建设规划，导致区域内高标准农田建设无法统筹安排。有的地方专项规划衔接不到位，存在与国土、水利、农业等相关部门间沟通协同不畅的问题，反映出某些地方部门对农田项目的重要性认识不足。二是农田选址不合理。《高标准农田建设通则》对农田的选址做出了明确规定，但仍存在着将项目建在超标陡坡上和经济作物类地上的情况，有的项目甚至建造在自然保护区核心区、缓冲区和退耕还林区等，使得农田项目难以真正发挥其效应。

（二）项目建设阶段的审计发现问题。在资金拨付方面，一些地方存在未及时下达或长期闲置以及挪用、套取高标准农田建设资金等问题；在工程质量方面，一些地方存在违规招投标或层层转包分包、未按设计规范施工、建设标准低、质量差、偷工减料、虚报建设面积等问题出现；在项目建设进度方面，一些地方存在着虚报任务进度的问题，既有以未完工项目冒充竣工项目进行上报，或者多次上报同一项目，也有以未竣工项目的工程形象进度，折算上报建成高标准农田面积，以完成上级下达的任务；在项目配套设施方面，有的地方高标准农田项目建设“重基础设施、轻地力提升”，仅实施路、桥、渠、井等工程措施，未安排土壤改良、培肥地力等地力保持和提升等建设内容。

（三）项目管护阶段的审计发现问题。部分项目建设完成后未能及时进行资产移交，加上管护主体及权责不够明确，导致配套基础设施损毁、老化、被盗等情况出现；有的项目未建立管护经费合理保障机制且经费源渠道相对单一，与管护实际资金需求有差距，无法满足实际维护需求；部分地区的农田特殊保护机制尚未落实，不少乡镇仍存在着农田丢荒、违规改建、改种、“非农化”等现象，这些问题可能对土地耕作层产生负面影响，使高标准农田建设失去实际效用。

四、进一步做好高标准农田建设项目的审计建议

针对各级审计机关揭示的有关高标准农田建设存在的多方面问题，本文对今后进一步做好高标准农田建设，提出了一些对策建议。

（一）压实基层管护责任

必须提高政治站位，增强高标准农田保护的责任感、紧迫感。高标准农田三分建、七分管，在加强对规划布局进行前置审查的同时，要压实基层相关责任主体的管护责任，有效落实，建管并重，良性运行。健全高标准农田的管护机制。高标准农田的管护主要在各基层乡镇，根据国家颁布的《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2022），高标准农田建成后，划定为永久基本农田，实施最为严格的保护。必须严格执行国家有关农田保护的法律法规，强化对管辖范围内的高标准农田监管，制定完善本地区的管理维护制度，明确地方各级政府相关职责，充分压实各基层乡镇的属地责任，发挥村级组织、承包经营者在农田管护中的主体作用，探索形成多元化管护格局和长效化管理机制，做好田、水、路、电等各项管护具体事务的衔接，确保高标准农田能够正常利用，发挥保障国家粮食安全的基础性作用。

（二）协同加强考核监督

高标准农田建设是一项长期、系统性的重大工作，既需要各层级各部门共同努力开展，也需要协同加强考核监督，围绕高标准农田建设的工作重点，形成“规划布局—建设维护—考核监督—修正完善”的机制，督促该项工作有序推进。加强责任考核。一是加强部门内部上级对下级工作的监督检查，如农业农村部门对地方农业部门逐级落实管理责任的监督检查，财政部门对财政资金下拨工作的监督检查。二是加强审计、纪检监察等专职监督部门的监督检查。

参考文献：

［1］ 中华人民共和国国家市场监督管理总局，中国国家标准化管理委员会.高标准农田建设通则：GB/T 30600—2014［S］.北京：中国标准出版社，2014.

作者简介：杨海燕，1984.4，女，汉族，湖南怀化人，学历：本科，研究方向：审计