乡镇土地利用变化对土地管理的影响分析

引言

乡镇土地作为乡村生产生活的重要依托，其利用方式与管理效能对粮食安全保障、生态环境保护以及乡村振兴推进具有深远意义。参考《2024 年中国国土空间规划发展报告》，我国乡镇土地在国土面积中占据极大比重，土地类型丰富多样，其中耕地在粮食安全保障体系中发挥着关键作用。近年来，伴随乡村振兴战略稳步实施以及新型城镇化进程逐步推进，乡镇土地利用格局发生了一系列变化。土地利用的动态变化与土地管理之间存在着紧密关联。由此可见，系统梳理乡镇土地利用变化规律，深入探讨其对土地管理工作产生的影响，对于健全乡镇土地治理体系、推动乡村可持续发展具有不容忽视的现实价值。

1 乡镇土地利用变化的核心特征

1.1 耕地

近年来，随着农业规模化经营持续推进，乡镇耕地流转模式逐渐从“零散流转”向“连片托管”转型。数据显示，2024 年全国乡镇耕地连片流转（面积⩾100 亩）占比已达 62% ，较 2020 年提升 25 个百分点。以河南某粮食主产县为例，当地通过“村集体牵头 + 合作社运营”的探索实践，耕地流转率从 2020年的 28% 稳步提升至 2024 年的 75% ，机械化率同步从 55% 增长至 90% ，粮食亩产量亦实现 15% 的增长。与此同时，部分地区在经济因素影响下，耕地用途出现结构性变化，用于种植经济作物（如果树、苗木）或挖塘养鱼的耕地面积占比达到 8% ，个别经济发达区域该比例超过 15% ，这一现象值得在粮食安全保障工作中予以重点关注。

1.2 建设用地

当前，乡镇建设用地呈现出多元化发展态势：其一，乡镇企业用地（如农产品加工厂、冷链物流园）规模保持稳定增长，年均增速达 2.1%，2024 年已占乡镇建设用地总量的 28% ；其二，乡村旅游用地（如农家乐、民宿）快速扩张，近4 年新增面积逾300 万亩；其三，受人口流动影响，宅基地需求结构发生转变，随着乡镇人口回流，新建宅基地需求年均增长 1.5% ，但土地利用效率有待提升，当前闲置宅基地比例达 12% ，部分空心村更是超过 30% 。

1.3 生态用地

在“绿水青山就是金山银山”理念指引下，乡镇生态用地保护与修复工作取得积极进展。通过三大途径实现生态功能优化：一是推进退耕还林还草工程，2020-2024 年全国乡镇累计实施退耕面积达 4500 万亩，主要集中于生态脆弱地区（如黄土高原、西南石漠化区域）；二是开展工矿废弃地修复行动，累计完成1200 万亩废弃地修复，其中 80% 经修复后转化为林地或耕地；三是加强乡村水系治理，通过河塘清淤、生态护岸建设等举措，新增生态水面300 万亩。

2 乡镇土地利用变化对土地管理的双重影响

2.1 积极影响

乡镇土地利用变化对土地管理产生多维度影响：在集约化管理方面，耕地连片流转推动土地管理从“碎片化监管”转向“规模化服务”，如山东某乡镇成立“耕地流转服务中心”，统一处理合同备案、土壤监测等事务，管理效率提升 40% ；集体经营性建设用地入市试点通过“统一规划、集中入市”，使安徽某乡镇建设用地亩均收益从 15 万元跃升至 45 万元，管理重心聚焦于收益分配与用途管制。面对用地类型多元化，数字化技术加速管理升级，全国 85% 的乡镇部署“国土空间基础信息平台”实现数据实时更新，卫星遥感与无人机巡查使耕地非粮化、违建用地发现效率提高 60% ，浙江、江苏等地试点的“智慧宅基地管理系统”将审批时间从 30 天压缩至 7 天。生态用地功能强化促使土地管理新增“生态红线管控”模块，湖北某生态县划分“核心保护区”与“一般修复区”实施差异化管理，全国乡镇建立“耕地 - 生态用地”占补平衡机制，2024 年补划耕地120 万亩，实现粮食安全与生态保护协同发展。

2.2 消极影响

当前，乡镇土地利用变化给土地管理带来诸多挑战。土地利用规划层面，存在“更新慢、适配性低”的问题，规划周期长达 5 年一更新，难以满足乡村旅游、乡镇企业等快速变化的用地需求，如湖南某乡镇2022 年规划未纳入“乡村冷链物流用地”，致使 2023 年企业申请用地时无据可依，项目延误 6 个月；且部分规划间衔接不足，像生态红线与宅基地规划重叠，导致 30 户农民无法新建住房。产权管理方面，耕地流转、宅基地使用及集体经营性建设用地入市过程中，因产权不清纠纷频发，如耕地流转书面合同签订率仅 68% ，租金支付等纠纷占比 35% ，宅基地纠纷因历史遗留问题年均增长 12% ，集体经营性建设用地入市收益分配纠纷占比达 28% 。执法监管面临“人员少、范围广、手段弱”的困境，平均每个乡镇仅 2-3 名执法人员却需管理数千平方公里土地，违建用地发现率不足 50% ，“夜间施工、快速违建”难以取证，处罚整改到位率仅 60% 。生态用地管理存在“重建设轻维护”现象，退耕还林还草地块因管护资金不足，复耕率达 8% ，部分生态修复工程质量差，水土保持能力提升不足 10% 。

3 乡镇土地管理适配利用变化的优化路径

3.1 完善规划体系

加快“多规合一”落地与建立规划动态调整机制：为优化乡镇土地管理，需在 2025 年前实现全国乡镇“多规合一”全覆盖，统一规划基数与用地分类，如将“乡村旅游用地”纳入建设用地分类，并建立“一张图”管理平台，有效解决规划冲突。例如江苏某乡镇通过“多规合一”，将原冲突的“生态红线”与“宅基地规划”调整为“生态缓冲区 + 集中居住点”，平衡生态保护与住房需求。同时，针对乡镇临时性、应急性用地，如乡村旅游临时停车场、农产品临时仓储等，简化规划调整流程，授权乡镇政府“先审批 - 后备案”（周期 7 天内），并建立“年度评估 - 动态微调”制度，每年根据用地变化评估规划适配性，及时调整不合理内容，如非粮化严重区域的耕地保护规划。

3.2 强化产权管理

完善产权登记与权能界定体系：2026 年前需完成乡镇集体土地所有权、宅基地使用权、耕地流转经营权的登记工作，构建“房地一体”的不动产登记体系。针对空心村闲置宅基地，遵循“村集体主导- 农民自愿”原则开展确权登记，为后续盘活利用（如出租、入股）奠定基础。同时，明确集体经营性建设用地“所有权归集体、使用权归使用者、收益权按比例分配（集体占 50%-70% ，农民占 30%-50% ）”；出台《乡镇耕地流转经营权管理办法》，规范流转合同要素（明确租金、期限、用途），建立经营权登记备案制度，有效减少土地纠纷。

结束语

乡镇土地利用格局的演变与乡村振兴、城镇化进程息息相关，这一过程为土地管理工作带来了新契机与新课题。在土地管理向集约化、数字化转型的同时，一些问题也逐步显现。未来乡镇土地管理工作不妨以适应变化、服务发展为导向，通过完善“多规合一”机制、规范产权登记工作、借助技术手段优化执法流程、拓宽公众参与渠道，推动土地管理朝着有序利用、高效治理、生态安全的方向迈进。随着乡村振兴战略的持续深化，乡镇土地利用类型或将更加丰富多样，数字农业用地、乡村冷链物流用地等新型用地需求可能进一步增长。在此背景下，土地管理工作可考虑探索更多创新路径。

参考文献：

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