内江市收缩性城市现象的成因分析与治理对策研究

引言

“收缩型城市”是指城市在特定时期内出现以人口持续流失为主要特征的衰退现象。这一概念由德国学者于1988 年提出，用于描述受去工业化、郊区化、老龄化以及体制转轨等因素影响而导致城市人口流失乃至局部地区空心化的情形。2004 年，“收缩城市”国际研究网络进一步将其定义为“人口规模在 ¹ 万以上的城市区域，连续多年人口减少并伴随结构性经济危机的现象”。与过去人们普遍关注城市“做大做强”不同，近年来由于产业转型、人口老龄化和区域发展不平衡等原因，不少城市出现了“收缩”或“空心化”趋势，引起学界和政策层面的重视。研究显示，中国约有 12% 的城市在人口上经历了不同程度的收缩。2019 年 4 月，中国国家发展改革委在政策文件中首次提及“收缩型城市”，明确要求这类中小城市要“瘦身强体”，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。这标志着我国开始正视城市收缩问题，并倡导通过规划思路转型和精明增长来应对。

内江市位于中国四川省中南部，是成渝地区双城经济圈几何中心地带的一个地级市。全市土地面积约5385 平方公里，下辖市中区、东兴区等城区和威远县、资中县及代管县级市隆昌市等。“甜城”是内江的城市别称，也是一座因“三线建设”而兴起的老工业城市。20 世纪六七十年代，国家在内江布局了机械、煤机等重工业，使其一度经济繁荣。然而进入市场经济时代后，传统产业逐渐衰落，内江经历了漫长的转型阵痛。根据第七次全国人口普查数据，2020 年内江全市常住人口为 314.07 万人，比 2010 年的 370.28 万人净减少了 56.22 万人，降幅达 15.18%。人口十年间大幅萎缩，年均增速为 -1.63% 。同期内江被检测出持续的人口净流出，2014–2017 年连续人口外流，成为全国收缩型城市的典型案例之一。人口减少的同时，内江经济发展相对滞后，在四川省 21 个地市中总量排名第 10 位左右，增速一度排在中下游。这些现象表明，内江已呈现出“收缩性城市”的特征，需要深入分析其成因并探索治理对策。

一、内江市“收缩性城市”成因探讨

导致内江成为收缩性城市的原因是多方面的，既有全国性共性因素，也有本地的特殊背景。主要原因可归纳为以下几个方面：

人口持续外流：人口外流是内江收缩的直接原因之一。改革开放以来，四川省大量农村和中小城市人口涌向沿海地区或省会城市寻求发展机会。内江作为一个普通地级市，无法提供充足的就业岗位和理想收入，大量青壮年劳动力选择外出务工。特别是进入 21 世纪后，成都平原城市群经济快速崛起，对周边的人才和劳动力形成了强大虹吸。内江位于成都和重庆两大核心之间，区位虽然不错，但由于未能与核心城市形成产业协同，反被其“抽血”。长期持续的净迁出直接导致了内江人口基数下降。

人口老龄化加剧：老龄化既是内江收缩的结果，也是重要成因。大量适龄劳动人口外流，城市人口结构中老年人比例迅速上升。高龄化带来两个方面的影响：一是劳动力供给减少、活力下降。老年人口不参与生产，抚养比上升拖累了全社会的经济负担。二是人口再生产能力降低，出生率走低导致总人口更难恢复增长。可以说，老龄化与收缩互为因果：人口越少则老龄化比例越高，而老龄化又使得城市更缺乏朝气和潜在劳动力，难以吸引外来人口，形成恶性循环。

财政压力与投资困境：内江本身经济总量不大，税基有限，又因为人口和产业流失导致财政收入增长乏力。与此同时，基本公共服务、基础设施维护等支出却刚性存在。这种收支矛盾使得地方财政长期处于高压状态。“寅吃卯粮”式的财政状况使得城市发展后劲不足，政府在改善民生、扶持产业等方面的投入受到很大限制。

城市功能弱化：功能定位和产业支撑的弱化也是内江趋于收缩的重要原因。历史上，内江曾因糖业和机械制造在川南有一定地位，但随着经济版图的变化，内江的城市功能逐渐被周边更大的城市所取代或边缘化。产业方面，传统支柱产业衰退后，新兴产业迟迟未能形成规模。高等教育和科研机构匮乏使城市缺乏创新功能；金融总部、现代服务业缺位限制了城市辐射能力。城市功能的减弱使其对周边地区的吸引和带动作用下降，反过来加速了资源要素向上一级城市集中。当内江无法为人们提供实现价值的平台和完善的城市功能时，人才和企业便更倾向于前往功能更完善的大城市发展。

区域区位与交通因素：内江地处成渝城市群的中心节点，本应拥有区位优势，但在现实中却出现“区位悖论”。一方面，内江距离成都、重庆均约200 公里，高铁和高速公路皆可直达，在地理上不算偏远；但正因身处两个特大城市之间，内江反而受到它们的双重挤压。大城市强大的集聚和虹吸效应远远大于对外辐射的溢出效应，“过路效应”难以转化为“驻留效应”。成渝两地对周边要素的吸纳力远超溢出力，导致内江等中间地带出现了经济学上的“中部塌陷”现象。大量人流、物流穿城而过却不停留，区域中心功能难以建立。另一方面，交通区位方面曾存在一定局限。过去内江虽然有成渝铁路和成渝高速穿境，但没有航空机场，在国家运输网络中的节点级别有限。这使得一些对交通时效要求高的产业不愿布局内江。

二、内江市应对“收缩性城市”的对策建议

针对内江“收缩性城市”问题的成因，上文进行了多维度分析。为扭转收缩趋势、促进城市转型发展，需采取系统性、可操作的综合对策，重点从以下几个方面入手：

优化人口与人才政策：扭转人口流失，关键在于留住本地人、吸引外来人。首先，内江应完善落户、住房、子女教育等配套政策，降低外来人口定居门槛，鼓励在外务工人员返乡创业就业。近年来内江推出了“甜城英才计划”等招才引智举措，引进了一批高层次紧缺人才，同时落实返乡创业扶持政策，吸引有资金项目的农民工返乡发展。这些政策应持续加强，扩大覆盖面，如提供人才公寓、创业补贴、就业指导等，提高对青年的吸引力。其次，要实施积极的生育支持政策，减轻育龄家庭养育负担，以应对少子化趋势。内江可借鉴发达地区经验，加大托幼服务供给，给予二孩三孩家庭适当奖励，稳定人口自然增长潜力。总之，通过打造良好的人才生态和宜居宜业环境，让更多人“引得进、留得住、发展好”，逐步扭转人口净流出局面。

推进产业转型升级路径：产业兴则人气聚。内江需要下决心调优产业结构，增强经济对人口的承载和吸纳能力。一方面，巩固提升传统优势产业，引入新技术、新模式，提高其附加值和竞争力；另一方面，积极培育战略性新兴产业和现代服务业，形成新的经济增长点。借助成渝双城经济圈建设契机，内江应主动承接成都、重庆等地的产业溢出，建设好内江—自贡产业合作园等平台，引进电子信息、装备制造等项目。同时，加快本地企业“智改数转”，推动制造业数字化、智能化升级，以提升生产效率和产品质量。

提升公共服务与社会保障：公共服务的质量直接关系城市对居民的吸引力。在收缩背景下，应当走“瘦身提质”的公共服务之路。首先，优化教育医疗资源配置。通过与成都重庆的大医院高校合作共建分支机构，引入优质教育、医疗资源，提高本地教学、医疗水平，减少人口因求学就医流出。推进县域医疗共同体建设和城乡学校联盟，提高基层服务能力。对一些生源大幅减少的中小学，可考虑适当整合，既腾出财政资金，又保证每所学校有足够师资和设备，从而提高教育质量。其次，加大养老服务投入，应对高龄化需求。支持社会力量兴办养老机构、社区日间照料中心，发展“医养结合”模式，提升老年群体的生活质量，也为本地创造新的就业机会。第三，健全社会保障网，增强市民安全感。确保养老、医疗、低保等资金按时足额发放，对困难人群给予专项救助。

强化空间治理与城市更新：首先，严控新增建设用地，停止不切实际的新区开发冲动，重点利用好已有存量土地。对建成区内的低效用地、闲置厂房进行再开发，转为创业园、文创园等新功能，提高土地利用强度。其次，引导人口和功能向主城区集中，稳妥调整行政区划和用地布局。例如，可考虑将部分远郊乡镇的人口逐步向中心镇或城区迁移，通过保障房等方式安置，既为居民提供更好公共服务，也便于撤并腾退外围的基础设施，降低运维成本。第三，实施城市更新工程，提升空间品质和吸引力。比如，将具有历史文化价值的老厂房改造为博物馆、艺术中心或特色商业街，既保留城市记忆又培育新消费热点。内江可因地制宜推进“微更新”，改善街区景观和人居环境。同时，加强空间规划的科学性和公众参与，及时根据人口变化调整土地利用规划和基础设施规模，避免“鬼城”和资源浪费。归根结底，要从追求面积扩张的传统规划，转向注重存量优化、品质提升和紧凑可持续的城市空间发展模式。这既是应对收缩的务实选择，也是提升内江长期竞争力的必由之路。

健全财政与投融资机制：为支撑上述战略实施，必须确保财政和投融资渠道的可持续。首先，强化财政紧缩与增收双管齐下。一方面依法清理不必要的行政开支，控制“三公”经费等，把宝贵财力更多用于稳就业、惠民生和促转型；另一方面积极培植税源，通过招商引资和扶持本地企业成长壮大，扩大财政收入基础。其次，规范政府举债行为，防范债务风险。严格限定政府投资项目的收益评估和论证，不搞超越财力的大拆大建，杜绝新的“形象工程”负债。对于已有债务，可以申请展期、置换等方式减轻短期压力，并争取上级政府的债务转移支付救助。第三，多元化投融资模式，吸引社会资本参与城市建设。可以采用 PPP 模式建设基础设施和公共服务项目，引入专业公司运营，提高效率的同时减轻财政负担。还可设立城市收缩转型专项基金，由政策性银行、产业投资者等注资，定向支持内江的人才公寓、产业园区、医疗教育等项目。政府提供适度担保和收益补贴，撬动市场资金投入城市转型。最后，加强财政资金使用绩效管理，把有限的钱用在刀刃上。例如优先保障教育、卫生等能增强人口吸引力的领域支出。总之，要通过深化财税改革和创新金融工具，为城市更新和转型提供持续可靠的资金保障，避免重蹈夕张因财政破产导致公共服务崩溃的覆辙。

完善政策保障和治理机制：收缩城市的治理是一项系统工程，需要相应的政策和体制保障。首先，建立长期监测预警机制。对人口、经济、房地产等指标进行动态监测，一旦出现连续负增长和异常波动，及时采取干预措施，避免情况恶化。其次，优化行政区划和治理架构。在确保社会稳定前提下，探索整合功能相近、人口减少的行政区或乡镇，精简治理层级，提高行政效率。例如，可考虑与自贡进一步深化同城化合作，以突破各自发展瓶颈。再次，推进区域协同治理。正如专家所建议的，面对城市收缩，要加强跨区域合作，关注区域整体利益，实现总体效率提升。内江应积极融入成渝地区双城经济圈的统筹规划，在产业布局、基础设施、公共服务上与周边城市协商联动，形成“一盘棋”格局，避免无序竞争和资源浪费。最后，转变政绩考核导向，将绿色发展、民生改善和城市韧性作为评价标准，激励各级干部勇于直面收缩挑战、创新治理模式。在社会层面，加强宣传引导，消除公众对“收缩”的负面误解，凝聚共识支持政府的调整改革措施。通过完善政策保障和治理机制，为内江从容应对收缩提供坚实的制度基础。