城乡建设用地增减挂钩政策实施成效与优化路径

关键词：城乡建设用地；增减挂钩政策；实施成效；优化路径城乡建设用地增减挂钩政策是我国为统筹城乡发展、优化土地资源配置而实施的一项重要举措。该政策旨在通过将农村闲置、低效的建设用地复垦为耕地，同时在城镇等区域增加相应面积的建设用地指标，实现城乡建设用地的合理布局和集约利用。自实施以来，该政策在一定程度上取得了显著成效，但也面临着一些问题和挑战。深入分析其实施成效并探寻优化路径具有重要的现实意义。

1 城乡建设用地增减挂钩政策概述

1.1 政策内涵

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标[1]。

1.2 政策目标

一是增加耕地面积和提高耕地质量，保障国家粮食安全。通过对农村闲置建设用地的复垦，增加有效耕地面积，并对耕地进行改良和整理，提高耕地的生产能力。二是优化城乡建设用地布局，促进土地集约利用。将分散、低效的农村建设用地进行整合，引导城镇建设向集约型发展，提高土地利用效率。三是推动城乡统筹发展，缩小城乡差距。改善农村居民的生产生活条件，促进农村经济发展，同时为城镇发展提供必要的土地资源，实现城乡协调共进。

2 城乡建设用地增减挂钩政策实施成效

2.1 促进土地集约利用

在农村地区，大量闲置、废弃的宅基地和其他建设用地得到了有效利用。通过拆旧复垦，将分散的农村居民点集中整合，减少了建设用地的浪费。例如，在一些试点地区，通过实施增减挂钩政策，村庄建设用地规模大幅减少，同时配套建设了集中居住小区，提高了土地的利用效率。在城镇方面，通过获得增减挂钩指标，城镇建设可以在有限的土地资源下进行更合理的布局，避免了盲目扩张和低效开发，促进了城镇土地的集约利用。

2.2 改善农村居住环境

一方面，在拆旧建新过程中，农村居民的住房条件得到了显著改善。新建的农村社区配套设施更加完善，如道路、水电、通信、垃圾处理等基础设施一应俱全，提高了农村居民的生活质量。另一方面，农村的生态环境也得到了优化。复垦后的耕地和生态用地增加，减少了农村的脏乱差现象，营造了更加整洁、美观的乡村环境。

2.3 推动城乡统筹发展

增减挂钩政策促进了城乡要素的流动和资源的优化配置。农村的土地资源通过复垦和指标流转，为城镇发展提供了支持；同时，城镇的资金、技术和人才等要素也可以向农村流动，带动农村产业发展。例如，一些地方利用增减挂钩政策，发展乡村旅游、特色农业等产业，促进了农村经济的多元化发展，缩小了城乡经济差距，推动了城乡一体化进程[2]。

2.4 保障耕地占补平衡

通过对农村建设用地的复垦，增加了耕地面积，有效地保障了耕地占补平衡。在一些建设项目占用耕地的情况下，通过增减挂钩项目复垦的耕地可以进行补充，确保了耕地总量不减少、质量不降低，为国家粮食安全提供了坚实的基础。

3 城乡建设用地增减挂钩政策实施中存在的问题

3.1 规划不合理

部分地区在实施增减挂钩政策时，缺乏科学合理的规划。一是建新拆旧项目区的布局不合理，没有充分考虑农村居民的生产生活需求和产业发展布局。例如，一些新建居民点距离农田较远，给农民的农业生产带来了不便。二是土地利用规划与城乡发展规划衔接不够紧密，导致城乡建设用地布局仍然存在不合理的情况，影响了政策目标的实现。

3.2 农民权益保障不足

在政策实施过程中，农民的权益保障问题较为突出。一方面，部分农民在拆迁安置过程中，没有得到合理的补偿和妥善的安置。补偿标准偏低，安置方式单一，导致农民的利益受损。另一方面，农民参与政策实施的程度较低，在项目规划、决策等环节缺乏话语权，不能充分表达自己的意愿和诉求。

3.3 资金短缺

增减挂钩项目的实施需要大量的资金投入，包括农村居民的拆迁补偿、安置房建设、土地复垦等费用。然而，一些地方政府财政资金有限，社会资本参与度不高，导致项目资金短缺，影响了项目的顺利推进。例如，一些项目由于资金不足，安置房建设进度缓慢，农民长期不能入住新居。

3.4 监管不到位

在政策实施过程中，监管存在漏洞。一是对项目实施过程的监管不力，存在违规操作的现象。例如，一些地方在土地复垦过程中，没有按照规定的标准和要求进行，导致复垦耕地质量不高。二是对增减挂钩指标的使用监管不严，存在指标滥用、违规交易等问题，影响了政策的公平性和严肃性。

4 城乡建设用地增减挂钩政策优化路径

4.1 科学规划

一是加强土地利用规划与城乡发展规划的衔接。在编制规划时，要充分考虑城乡产业发展、人口流动等因素，合理确定建新拆旧项目区的布局和规模。二是注重农村居民的生产生活需求。在新建居民点选址和规划时，要充分考虑农民的农业生产半径、交通便利性等因素，确保农民的生产生活不受影响。同时，要结合农村产业发展规划，合理布局农村产业用地，促进农村经济发展。

4.2 完善权益保障机制

一是提高补偿标准，确保农民得到合理的经济补偿。补偿标准要充分考虑土地的市场价值、农民的生活成本等因素，保障农民的合法权益。二是丰富安置方式，除了货币补偿和集中安置外，还可以探索土地入股、房屋置换等多种安置方式，让农民有更多的选择。三是提高农民的参与度。在项目规划、决策等环节，要充分听取农民的意见和建议，保障农民的知情权、参与权和监督权 [3]。

4.3 拓宽资金筹集渠道

一是加大政府财政支持力度。地方政府要将增减挂钩项目纳入财政预算，安排专项资金用于项目实施。二是吸引社会资本参与。通过制定优惠政策，鼓励企业、金融机构等社会资本参与增减挂钩项目，如采用 PPP 模式等，解决项目资金短缺问题。三是合理利用增减挂钩指标收益。将增减挂钩指标交易所得资金用于项目建设和农村发展，提高资金使用效率。

4.4 加强监管

一是建立健全监管制度。制定严格的项目实施标准和操作规程，加强对项目规划、拆迁安置、土地复垦等环节的监管，确保项目依法依规实施。二是加强对增减挂钩指标的管理。建立指标交易平台，规范指标交易行为，防止指标滥用和违规交易。三是加强监督检查。定期对增减挂钩项目进行检查和评估，及时发现和解决问题，确保政策实施效果。

5 结论

城乡建设用地增减挂钩政策在促进土地集约利用、改善农村居住环境、推动城乡统筹发展等方面取得了显著成效，但在实施过程中也存在规划不合理、农民权益保障不足、资金短缺和监管不到位等问题。为了进一步提升政策实施效果，需要采取科学规划、完善权益保障机制、拓宽资金筹集渠道和加强监管等优化路径。通过这些措施的实施，可以更好地发挥城乡建设用地增减挂钩政策的作用，实现城乡建设用地的合理布局和集约利用，推动城乡建设健康、可持续发展。

参考文献：

[1] 何丹 , 吴九兴 . 城乡建设用地“增减挂钩”减贫维度与效应研究 [J]. 山东工商学院学报 ,2021,35(02):117-124.

[2] 印长江 . 乡村振兴背景下城乡建设用地增减挂钩政策对策 [J]. 中国科技投资 ,2021,(07):39-40.

[3] 赵亚莉 , 龙开胜 . 城乡建设用地增减挂钩政策参与扶贫的困境与建议 [J].农业与技术 ,2020,40(18):148-150.

作者简介：李凌莉，1983.09，男，汉硕士，工程师，研究方向: 土地管理