关于提升地方生态环境立法质量的几点建议

正文：

随着新时代中国特色社会主义经济社会高质量发展与生态环境高水平保护的发展，高质量发展与高水平保护是相辅相成同向而行，这就要求在地方生态环境保护立法方面，必须以习近平总书记进一步织密生态保护法网重要指示要求开展立法工作。

资源节约、环境友好、碳达峰碳中和已成为国际社会广泛高度关注的生态环境领域“主流焦点”。为实现这个领域的“主流焦点”目标，地方生态环境立法的作用尤其重要。十八大以来，中国生态环境立法在习近平生态文明思想指导下，国家层面在生态环境立法为地方生态环境立法引领了方向，国家层面的立法就是行业立法的“根本法”导向，地方在生态环境立法方面也取得了巨大进步，但是各地在立法质量方面还多多少少存在一些问题。

一、社会主义生态文明与生态环境立法

1.文明是指反映物质生产成果和精神生产成果的总和，是人类社会开化状态与进步状态的标志。

2.生态文明的是人类社会和生产力水平发展到一定历史阶段的必然产物，是指人类在充分认识自然、尊重自然的基础上，在利用自然造福人类、实现人与自然和谐统一的过程中，所取得的全部文明成果的总和。

3.社会主义生态文明是指人们在改造客观物质世界的同时，不断克服改造过程中的负面效应，积极改善和优化人与自然的关系，建设有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度方面成果的部和。它包括生态环境与生态意识和生态制度。社会主义生态文明作为人类文明的一各形式，它以尊重和维护生态环境为主旨，以可持续发展为依据，以人类的可持续发展为着眼点，在开发利用自然的过程中，人类从维护社会、经济、自然系统的整体利益出发，尊重自然、保护自然、注重生态环境建设，致力于提高生态环境质量，使现代经济社会发展建立在生态系统良性循环的基础之上，以有效解决人类经济社会活动的需求同自然生态环境系统供给之间的矛盾，实现人与自然的协同进化，促进经济社会、自然生态环境的可持续发展。

4.立法经济社会的一项基本活动，是人类文明的基本内容。立法是为社会提供秩序规则。立法是指人类感悟、发现、选择、创造和颁布法的活动的总称。其具有三个特征，即首先是对法的需要；其次是人类能动选择法的活动；再者是人类习惯的生成过程，始于所有人的活动。

5.我国的生态环境立法的基本情况。是以宪法中关于生态环境保护的相关规定为基准，以生态环境基本法和一系列生态保护与环境污染防治单行法为主，再包括其他数量较大的各种行政法规、地方性法规和具有规范性的环境标准为支干所组成的较为完整法律体系。

（5.1）宪法中关于生态环境保护的规定。宪法中关于生态环境保护的规定是环境法的基础，是各种生态环境法律、法规的立法依据。宪法规定了关于生态环境和自然资源保护的国家基本职责和部政策；自然资源和某些重要环境要素为国家所有，从所有权为自然资源和生态环境保护提供保证；强调对自然资源和环境要素的保护与合理利用，防止因自然资源不合理开发导致生态环境破坏；规定了公民在行使个人权力和自由行为方面，不得损害国家、集体和他人的利益。

（5.2）生态环境保护基本法的规定。生态环境保护基本法在环境立法中处于公次于宪法地位，生态环境保护基本法通常是在单行生态环境法规的基础上发展起来的。其内容包括生态环境保护法的目的、任务和对象，国家生态环境保护基本政策、原则和制度，生态环境保护管理机构，生态环境保护法律关系主体的权利、义务及法律责任等都作出明确的原则规定。它是国家其他单行生态环境保护法规的立法依据。

（5.3）生态环境单行法的相关规定。生态环境单行法是针对特定的生态环境保护对象，包括生态环境要素或特定的生态环境关系而进行法律调整的专门立法。它既是以宪法和生态环境保护基本法为立法依据，又是宪法和生态环境保护基本法的具体化。特点是其控制和规范对象的针对性和唯一性。

我国生态环境与资源保护单行法大体分为两类。一是以生态环境污染防治和公害控制为目的的法律，这类单行生态环境保护法规范的主要体现在对大气污染的防治、水污染防治和水质保护、噪声污染控制、固体废物和危险废物的处置、农药和其他如震动、恶臭、放射性、电磁辐射、热污染等的防治；二是以管理自然资源和保护生态资源为目的的法律。包括自然资源法、土地利用规划法、生态环境管理行政法规、生态环境标准、其他部门法中的有关生态环境保护的规定、与我国缔结参加的生态环境保护的条约规定。

二、地方生态环境保护立法的基本情况

笔者曾多次参与本地生态环境保护单行法规的独立起草工作，先后几年间多次到全国多个地市进行立法考察学习，对一些地方生态环境保护立法的基本情况有了大致的了解。各地情况虽然不尽相同，基本情况可以归纳以下几点。

1.大多数地方立法都能在程序上完善本地区生态环境保护立法的体制机制，坚持以习近平生态文明思想和新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立在发展中保护、在保护中发展的理念。立法始终严格遵循以人为本、依法推进的原则，全面坚持节约资源和环境保护的基本国策，在立法考量上，将生态文明放在当地经济社会发展突出战略位置。

2.立法目的重点基本都立足于本地区需要规范解决的独特的情况，以及上位法一些条款规范的相对“模糊”“不具体”“不明确”影响执法的内容，严格遵循国家立法法开展立法活动。围绕当地独特情况坚持立特色法、立针对性强的法，并适当增加一些适合当地经济社会发展与生态环境保护的“倡导性”条款，这种立法初衷和目的让地方各地所立之法各具特色，充分体现了新时代中国特色社会主义立法的特色。

3.各地在立法活动中，能够妥善处理高质量发展和生态环境高水平保护与人民群众的良好环境的期盼的辩证关系。各地在立法全过程中，将推进中国式发展的新型工业化、信息化、低碳化、绿色化等绿色生态文化生活等精神，都能够融入立法思想和相关条款，能够确保新法以高质量的生态环境保护法规条例服务高质量发展。

4.各地在生态环境保护立法遵循方面，严格遵循《立法法》和其他上位法框架要求的同时，不再出现地方保护性“宽松”条款，也没有给上位法“放水”现象。立法原则明确，即突出一点就是明确生态环境保护必须优先；强调立法中生态修复条款；对生态环境保护管理体制机制给予重新着墨；建立生态环境保护资金机制；鼓励社会层面和群众对生态环境保护的参与条款。

三、地方生态环境保护立法存在的问题

1.立法理念还不适应新时代指导思想与经济社会的发展，未能以习近平生态文明思想理论统领立法全过程，个别地方在生态环境保护立法方面还存在缺陷，新立的法规滞后于新时代生态环境高水平保护需求。

2.一些地方的生态环境立法还难以全面满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，对人民群众关注度高、期盼性强、实际生产生活中迫切需要立法规范和解决的问题，还没有从立法层面给予高度重视。

3.个别地方在立法方面，虽然找准了本地立法的“特色”，也找出了需要立法规范的“短板”，但还是存在为了完成立法目标任务而立法，为的是填补本地生态环境法规空缺，这样往往会造成立法质量低，法规可操作性差，法规具体针对性弱等现实问题。

4.许多地方生态环境立法时间较为滞后，立法技术原则相对简易，所立之法前瞻性和预见性不强，法规大多数条款都过于简单，影响法规实际执行的法律效率，还有就是法规内容上原则性条款较多，操作性的具体条款较少，甚至个别地方所立新法规条例，基本不被执法者履行运用，群众也基本没有用其来维护自身权利，也就是常说的立完法就是完成“指标”任务，剩下的事儿就是新法“束之高阁”了。这种情况往往会导致新立法规难以完全满足当地生态环境保护需要。

四、提升地方生态环境保护立法质量的几点建议

立法是一项极其严谨认真和政治性与业务强的工作，容不得半点疏忽，尤其是生态环境保护领域立法，既要充分考虑上位法方面一些条款的“盲角”，还要全面精准对标当地经济社会发展现状、历史文化底蕴、自然生态秉赋、生态文化传统理念、生态环境污染防治实际等多种因素，又要综合其他兼具生态环境监管职能的部门，如自然资源、林草、水务、农牧、公安等行政主管部门以及司法机关，要全面厘清各级政府相关职能部门生态环境保护的权责，还应将生态环境保护执法监督与司法进行有效衔接等方方面面。生态环境保护立法的目的是立一部良法，作为上位法相关规定的辅助和补充，用于去规范当地生态环境保护的合法与违法，解决当地生态环境领域的实际问题。立法的灵魂之一就是法的质量问题，立一部高质量的法规条例，在其经颁布执行后，其产生的法律效力非常明显，对当地经济发展和生态环境保护应该起到强大的促进作用。现就提升地方生态环境保护立法质量建议以下几点。

1.以习近平生态文明思想引领各地生态环境保护立法的全过程工作。立法要牢固树立绿色发展理念，全力推进生态文明建设步伐，从努力建设美丽中国的战略角度，为争创实现中华民族永续发展进行全方位考量，其重点应该从培育适合当地历史文化特点的独特“生态文化”角度给予“量身定制”，更要紧紧围绕良好的生态环境就是最普惠的民生福祉这个初衷，使其所立之法的地域特点更加凸显，让新法规条例更具新时代民族特色、地域特色、文化特色。

2.立法应该本着以人为本、突出保护生态环境的原则，重点围绕解决人民群众对良好生态环境的期盼为主要目的最基本要求。从人民群众基本生产生活方面推进贯彻资源节约和倡导低碳绿色生活理念，把保护生态环境这个国策深深植根当地民众的心灵深处，让所立新法能够充分激发当地民众保护生态环境的行动自觉。让当地民众在学法守法用法等方面，真正去学、守、用适合本地特色的法规条例，并积极参与到当地经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的方方面面和全过程，用当地所立之法维护当地的生态环境权益。

3.提高立法质量，应该进一步找准当地生态环境保护领域需要新法规条例重点规范的“特色”条款，让所立新法能够解决上位法中相对难以解决的问题。除了在突出所立新的法规条例的国家意志性和强制性外，并在严格遵循上位法的规范性和程序性的同时，重点应该围绕凸显地域特色方面进行立法考量，使新的法规条例能够充分解决当地独特的生态环境保护难点问题。让所立之法在服务当地高质量发展、绿色发展、低碳循环发展和实施高水平生态环境保护发挥其就有的作用。

4.让所立新法规条例在颁布后应该充分实施其法律效力，尤其要强调的是所立新法规条例必须要具有较强的针对性和可操作性。一部良法是要真正能为改善当地生态环境质量、推进污染防治、促进经济社会高质量发展服务，地方法规条例的针对性和可操作性是执法部门在实际工作中最需要的，它能直接有效提高执法效率，让上位法没有“涉猎”到的规范性条款得到进一步明确，让在上位法相关条款中模凌两可、难以执法的“盲点”得到充分的规范和解决，这种地方特色的法规条例，能够大大提升执法效能的同时，充分发挥其地方法规条例的生态作用与效力。

参考文献：

1.《习近平生态文明思想学习纲要》

2.《生态文明与环境立法》（刘爱军著）；

3.《环境法学概论》（王宏巍孙巍孟琦编著）