城市小散工程安全管理的风险识别及其治理路径

1 引言

随着新型城镇化的推进，大量小型、分散化的城市建设项目逐渐变多，这类工程项目已经逐渐成为完善城市功能、改善民生环境的重要载体。然而，由于“小散工程”普遍存在组织管理松散、施工标准不一、安全投入不足等问题，安全事故频发，已成为城市建设安全管理中的突出短板 [1][2]。针对这一问题，国务院安全生产委员会于 2022 年 4 月印发的《“十四五”国家安全生产规划》明确指出，目前我国部分地区和企业安全发展理念树立不牢，安全生产法规和标准执行力度不足，“小、散、乱”等问题依然突出，尚未得到根本性解决，提出要健全城市建设与运行的全生命周期安全管理体系，强化安全风险的动态监测、预警、识别、评估与处置能力。住建部等相关部门也陆续出台政策，要求压实小散工程各环节主体责任，健全工程全生命周期安全管理体系。因此，本文立足工程管理视角，聚焦城市小散工程在实际建设过程中所面临的主要安全风险类型，分析其成因、表现，并探讨风险治理路径，力求为完善城市小散工程安全管理制度、提升监管效能提供学理支撑。

2 城市小散工程安全管理的风险识别

2.1 施工现场安全风险

施工现场是小散工程安全管理的核心环节，其风险主要源于安全防护措施缺失、作业行为不规范及施工环境复杂等因素。尽管小散工程的伤亡事故较少引发社会影响重大的群死群伤事件，但一般性事故仍时有发生，对人民群众的生命安全和财产造成的损失不容忽视 [3]。在实际建设过程中，不少项目存在临时用电布设随意、高处作业缺乏防坠设施、基坑与临边未按规范设置防护栏杆、脚手架搭设不符合技术标准等问题。一线作业人员中，部分未取得相应特种作业资格，个别甚至未接受必要的安全教育和培训，导致安全隐患在日常施工中长期存在。此外，小散工程多处于城市建成区或居民生活区，施工场地受限、交通干扰频繁，加大了机械设备运行、物料堆放及运输过程中的风险。这些问题存在的主要有两个方面的原因：一方面在于小散工程合同额低、工期短，施工单位为压缩成本而减少安全投入，缺乏标准化施工方案和严格的过程控制；另一方面，项目管理人员配置不足，安全检查流于形式，导致现场风险识别与隐患整改不到位。同时，部分监管部门对小型项目关注不足，执法检查频率低、处罚力度有限，进一步削弱了施工现场安全管理的刚性约束。

2.2 组织管理风险

组织管理风险是城市小散工程安全管理中较为突出的问题，主要表现在管理体系不健全、责任划分不明确与管理体系不完善[4]。许多小散工程缺乏系统的项目组织架构，施工单位与建设单位之间的权责不明晰，甚至存在无总承包单位或未配备专职安全管理人员的情况。一些项目采用多层分包或临时劳务队伍的施工管理方式，导致管理层级复杂、信息传递滞后、安全责任落实不到位。这些问题其中一个原因在于小散工程规模有限、利润空间较小，建设单位和施工单位为了节约管理成本，缩减安全管理人员配置，缺乏对工程全过程管理。而且我国相关法律法规虽有明确要求，但在小型项目中执行还是不够严格，部分企业存在侥幸心理，安全责任落实流于形式。此外，行业内多以项目制或者临时合作为主，缺乏长期稳定的管理团队和统一的安全管理制度，导致安全管理较为零散。

2.3 审批与监管风险

审批与监管风险是城市小散工程安全管理体系中的薄弱环节。部分小散工程在开工前未按规定办理建设许可手续，存在“先建后审”甚至“无证施工”的现象。即便完成审批，项目在施工过程中也缺乏必要的安全条件核查与动态监管，导致违规施工、降低安全标准等行为时有发生[5]。由于工程分布零散、数量庞大，基层监管部门往往难以实现全过程、全覆盖监督，形成一定的监管盲区。这些问题的原因主要有三个方面：一是小散工程投资额度普遍较少、建设周期短，在行政审批和执法检查中容易被视为“低风险”项目，降低了审批与监管的严肃性；二是在基层住建、安监等部门，由于人员编制不足、执法任务繁重，监管力量有限，影响了检查频次；三是监管权责划分不够清晰，多部门之间存在信息差以及职责重叠，出现责任推诿等问题。此外，一些地方政府在推进建设进度和经济效益时，存在对小型项目“宽松管理”的倾向，这也在一定程度上忽视了小散工程项目的监管，增加了安全管理风险。

2.4 应急管理与事故处置风险

许多小散工程缺乏完整的应急管理体系和针对性事故处置预案，一般仅停留在形式化文件约束表面，未专门对人员进行培训。施工现场缺少急救器材、消防设施、防护装备等应急物资与设备。一旦发生事故，现场指挥混乱、响应迟缓、处置不当，容易造成伤亡扩大和二次损害，甚至引发社会舆论风险[6]。造成该类风险的原因一方面在于小散工程体量小、施工周期短，建设单位和施工单位普遍认为应急投入成本高、回报低，从而弱化了应急准备工作；另一方面，项目多为临时组建的施工团队，人员流动性大，缺乏稳定的应急管理骨干力量。此外，部分地方政府及行业主管部门的应急预案和处置体系主要针对大型工程，小型工程未被有效纳入统一的应急管理网络，导致事故发生后缺乏专业指导与快速支援。应急管理不到位不仅延长事故处置时间，也削弱了安全治理体系的整体韧性。

3 城市小散工程安全管理的治理路径

前文对城市小散工程安全管理中存在的主要风险进行了系统分析，要有效降低这些风险、提升工程安全水平，必须从制度建设、技术应用、人员管理与监管协同等入手，构建适应小散工程特点的综合治理体系。

3.1 提升施工现场安全管理标准化水平

针对施工现场安全风险方面的问题，应建立并推广适用于小散工程特点的安全施工标准化作业指南，包括临时用电、高处作业、防坠落防护、物料堆放、机械设备操作等方面内容。建设单位应在招标文件和施工合同中明确安全生产投入比例，将安全措施费用单列并专款专用，杜绝压缩或挪用。施工单位应根据工程规模配备专职安全员和合格的班组长，实行每日巡查和隐患整改记录制度，确保现场安全管理常态化。对于高风险作业，应采用可视化安全交底、风险告知牌、作业票审批等管理工具，提升作业人员风险辨识能力。监管部门可引入智慧工地技术，如视频监控、物联网传感器、人员定位系统等，实现对关键作业环节的实时监测和预警。同时，应建立动态安全检查清单，根据工程进展阶段调整检查重点，使隐患在未发生时得到有效控制。此外，通过制度化、标准化与科技化等结合，降低施工现场的安全风险发生率。

3.2 健全项目组织管理与责任落实机制

小散工程应严格落实建设单位、施工单位、监理单位等各方的安全生产主体责任，形成权责明确、协调高效的管理体系。为避免多层分包导致的责任模糊，应推行“项目安全责任清单”制度，明确各主体在不同施工阶段的安全职责和管理范围，并在合同中指出具体的执行要求。施工单位应配备具有相应资质的项目经理和专职安全管理人员，建立以项目经理为核心的安全管理责任链，确保安全管理贯穿施工全过程。对于采用分包的项目，应落实分包单位的资质审查与安全管理能力评估，杜绝“挂靠”与“无资质施工”现象。同时，应建立安全生产信用评价与惩戒机制，将企业和个人未履行安全职责的行为纳入信用档案，并与市场准入、招投标资格挂钩，形成有效约束。监管部门可结合信息化手段，推动安全管理责任落实的在线备案与动态跟踪，确保责任不空转、管理不缺位。通过健全组织管理和责任落实机制，可以有效提升小散工程的安全管理执行力与持续性。

3.3 完善审批制度与分级分类监管体系

要严格执行小散工程开工前的安全条件核查，明确安全管理方案、人员配备、应急预案等必须经审批合格后方可开工，杜绝无证施工和“先建后审”现象。监管部门应建立基于风险等级的分级监管机制，将施工周期短、位于人口密集区、涉及深基坑、高处作业、临时用电等高危工序的小型项目列为重点监管对象，增加巡查频次与抽查比例。对于风险较低的项目，可采取简化审批与随机抽查相结合的方式，以提高监管资源使用效率。同时，应推动住建、安监、城管、消防等多部门间的信息共享与业务协同，实现建设许可、施工监理、执法检查等环节的闭环管理，避免出现执法盲区和权责交叉。可借助数字化监管平台，将审批资料、巡查记录、整改情况实时录入系统，方便跨部门调取与分析。对于发现存在重大安全隐患且拒不整改的项目，应依法责令停工并纳入不良信用记录，形成刚性约束，从制度层面压实审批与监管的权威性和有效性。

3.4 构建应急管理与快速处置体系

相关管理部门应要求小散工程在开工前制定简明、可操作性强的应急预案，囊括火灾、坍塌、中毒、触电等常见事故情景，并明确事故报告流程、应急处置步骤及人员分工。施工单位应按规定配备必要的应急物资和设备，如灭火器、急救箱、防护面具、应急照明等，并确保其完好可用。为提升现场人员的应急响应能力，应定期组织实战化应急演练，将演练结果作为安全管理绩效的重要考核指标。政府及行业主管部门应将小型工程项目纳入区域统一的应急管理平台，通过信息化手段实现事故信息的快速采集、传递与分析，并能在第一时间调度专业应急力量支援。此外，应建立事故处置过程的动态跟踪与复盘机制，对应急反应中的薄弱环节及时改进，形成闭环管理。通过前置化预案、物资保障、实战演练与信息化协同相结合的方式，可确保突发事件在“黄金时间”内得到有效控制，最大限度降低人员伤亡和财产损失。

参考文献：

[1] 张治宇 , 刘思彤 . 城市小散工程建设中的安全风险及应对 [J]. 现代城市研究 ,2025,(02):55-59+88.

[2] 徐强 . 小散工程高处作业危险因素与预防对策 [J]. 劳动保护 ,2022,(09):89-91.

[3] 钱程 , 李昌宇 . 城市小散工程监督管理问题及对策研究——以深圳市为例 [J]. 建设科技 ,2022,(08):107-109.

[4] 陈丙衡. 深圳市龙岗区小散工程安全监管研究[D]. 哈尔滨工业大学,2023.

[5] 陈丙衡. 深圳市龙岗区小散工程安全监管研究[D]. 哈尔滨工业大学,2023.

[6] 徐强 . 小散工程高处作业危险因素与预防对策 [J]. 劳动保护 ,2022,(09):89-91.

作者简介：叶超健（1982—），男，汉族，人，本科学历，国企中层正职，研究方向：工程项目管理