天津市盘活存量土地资源路径初探

1、闲置存量土地资源的内涵与现状

1.1 定义与分类

闲置存量土地资源指在城乡建设用地范围内已完成划拨或出让手续，但未按约定或规定进行有效开发利用的土地；因历史遗留问题、市场波动或规划调整等原因未被充分利用的城市土地，包括低效工业用地、闲置商业地块、废弃厂房及零散边角地等。

1.2 存量土地闲置的问题原因

（1）经济原因

农业生产资料（种子、化肥、农机）价格涨幅远超农产品收益增幅，导致农业用地撂荒，集体经营性建设用地闲置‌；工业用地开发成本（如污染修复、基础设施配套）与预期收益不匹配，企业放弃开发或延缓投资‌。

（2）制度原因

国土空间规划频繁调整导致已批土地用途失效，需重新履行报批程序造成开发停滞‌；城乡二元土地制度限制集体建设用地入市，农村宅基地流转受限加剧闲置‌。

（3）技术原因

传统人工巡查难以实现闲置土地全域动态监测，卫星遥感与大数据分析应用不足‌；缺乏统一的土地绩效评价指标体系，低效用地识别精准度不足‌。

2、规划技术视角下的盘活路径

2.1 用地性质动态调整

（1）兼容性用地清单编制

建立存量用地兼容性矩阵，允许工业用地兼容 15%-30% 的研发、展示等生产性服务业功能，商业用地兼容文化创意等混合功能。通过《用地兼容性技术导则》明确兼容比例及形态管控要求。

（2）‌容积率转移补偿机制

设立地块开发权转移市场，允许历史风貌区、生态敏感区的未使用容积率向轨道交通站点周边、城市更新单元转移。通过开发权银行系统实现转移价值的量化测算与交易监管。

2.2 空间资源整合

（1）微型更新单元划定

对 20 亩以下的碎片化地块，采用拓扑网络分析法识别空间关联性，划定0.5-2 公顷的微型更新单元。通过《微型单元规划设计指引》突破传统控规地块划分标准，允许单元内统筹配建公共服务设施‌。

（2）‌立体开发权属界定

运用三维地籍建模技术，对地下商业空间、空中连廊等立体开发区域进行分层确权。制定《立体开发控制规则》，明确各空间层开发强度、连通界面和产权分割标准‌。

2.3 规划传导

（1）‌城市设计附加图则

编制《存量更新地块城市设计附加图则》，对建筑界面连续性（贴线率⩾ 70%）、公共空间覆盖率（ ⩾25% ）、第五立面等要素实施精细化管控‌。

（2）‌市政承载力预警系统

构建给排水、电力等市政管网数字孪生模型，实时模拟不同开发强度下的负荷状态。当供水压力低于 0.28MPa 或污水管网负荷率超 85% 时，自动限制地块开发强度提升‌。

3、天津市盘活利用闲置存量土地的创新和探索

3.1 天津市的城市更新模式（1）渐进式微改造模式

以老旧小区、非成套住宅为核心，通过小规模、精细化改造提升居住品质，避免大拆大建。例如通过“抽户”方式腾退部分居民，释放空间用于公共设施补足；对存在安全隐患的老旧房屋优先进行结构加固，同步推进智慧化改造等。

（2）历史文化保育型更新模式

平衡历史保护与现代化需求，延续城市文脉。包括：‌恢复性重建——对历史文化街区采取“修旧如旧”策略；‌文旅融合开发‌——在五大道、解放北路等区域引入文旅业态，打造“历史 + 消费”场景。

（3）多元协同治理模式

构建政府引导、市场主导、公众参与的更新机制。

① ‌政策保障‌：出台《城市更新行动计划（2023-2027 年）》，明确资金支持、土地用途转换等政策‌。

② ‌社会资本引入‌：通过专项债券、PPP 模式吸引企业参与。

3.2 国家层面的政策框架（1）分类施策与重点领域划分

以“节约集约用地”为核心，围绕重点领域（如基础设施、保障性住房、产业园区等）、重点区域（债务率高、建设需求强地区）和重点企业（国有企业存量土地）制定差异化策略‌。

（2‌）全流程管理机制

建立“收储—盘活—监管”全周期管理体系，涵盖闲置土地清查、规划调整、市场化流转、资金支持及风险防控‌。

3.3 天津有关盘活闲置存量土地的政策指引思路（1‌）支持既有建筑存量盘活相关政策模拟

①适用范围

拟适用于城镇开发边界内国有建设用地上，对合法既有建筑通过改造进行的盘活利用。对长期闲置、存量规模较大、具有较大活化利用价值的老旧厂房仓库、文化体育场馆、商业服务业综合体、办公楼宇等通过改造进行盘活。

③ 盘活类型和要求

该类型指实施主体申请在同用地类型内，通过建筑内部业态调整进行的盘活。实施主体盘活不应影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏景观环境、保证公共安全和公共利益，属地政府做好监管。

（2‌）盘活存量土地房产相关政策模拟

①适用范围

拟适用于已取得国有建设用地使用权的土地、具备合法手续的存量房产的盘活利用。

② 盘活路径

拟土地使用权人可通过自主、联合、入股以及转让、置换等多种方式进行盘活利用；土地使用权人无开发意愿或者无开发能力的，可由区人民政府依法依规收储或者收购土地使用权，按照规划重新安排使用。涉及超期未开工、竣工以及闲置土地的，应按照有关规定明确处置方案后予以盘活利用。

③ 规划支持政策

产业园区内允许工业用地（三类工业用地除外）、物流仓储用地（三类物流仓储用地除外）和其他商务用地之间按要求合理转换。产业园区工业集中发展控制线内，除其他商务服务用地外的产业用地面积不应低于可开发建设用地面积的 70%。

（3‌）支持零散储备类土地盘活利用相关政策模拟

①适用范围

零散储备类土地项目指权属清晰、补偿到位，单宗地块面积一般不超过15 亩的边角地、夹心地、插花地。

② 盘活方向

拟盘活利用零散储备类土地主要用于补足社区配套的便民服务设施，包括菜市场、零售商业、社会停车场、口袋公园、居委会、文体中心、充电桩场站等社区公益性设施，社区公益性设施范围由区人民政府认定。

③ 盘活方式

拟对于具备土地供应条件的，可按照现有政策通过出让、划拨、租赁、作价出资等方式盘活利用。

（4‌）推进低效用地再开发盘活存量资源相关政策模拟

① 适用范围

经调查认定并报备案的低效用地以及市级盘活存量协调机制认定的存量资源可享受本支持政策。

③ 规划统筹政策

A. 拟鼓励现状用地混合利用

在满足安全、环保、卫生、防疫、消防、相关行业管理等要求和相关标准的前提下，经充分评估论证、征求意见，合理引导部分现状用地混合利用。

B. 拟支持用地类型合理转换

在满足安全、环保、卫生、防疫、消防、相关行业管理等要求和相关标准的前提下，允许指定的用地类型合理转换，纳入控规的规划执行。

C. 拟支持规划指标跨区域统筹

有偿方式使用土地，因新增保留不可移动文物、历史风貌建筑、保护历史环境等现场条件限制或其他非企业原因导致已审定的规划指标无法实施的，在满足规划、安全、环保、消防、相关行业管理等要求和相关标准的前提下，结合控规管控要求，根据实施主体意愿，建设规模指标按照等价原则，可在本行政区同级土地出让收益范围内的已出让用地中进行转移。

4、结语

天津市通过“政策 + 市场 + 技术”三维发力，在盘活闲置存量土地资源方面取得了显著成效，为大城市提供了可借鉴的路径。未来，需进一步平衡经济收益与社会效益，探索更加可持续的存量更新路径，以促进城市的高质量发展。同时，应加强对闲置土地的动态监测与管理，优化规划技术与政策协同机制，确保土地资源的有效配置和高效利用。