我国排污权交易制度的现存问题与完善路径

一、引言

随着我国经济的快速发展，环境污染问题日益严峻，传统的环境管制手段已难以满足现实需求。排污权交易制度作为一种市场化环境规制工具，在“总量控制”前提下赋予企业排污配额并允许其交易转让，旨在实现污染控制成本最小化与环境资源的优化配置，将环境资源的外部性内部化，激励企业主动减排，从而实现环境保护和经济发展的双赢。然而，我国的排污权交易制度在理论和实践中仍存在诸多问题，亟待深入研究并加以解决。

二、我国排污权交易制度现存问题

（一）理论层面的问题

1. 排污权的物权属性界定模糊

排污权交易的理论基础植根于科斯产权理论，从法律的角度来讲，排污权的物权属性界定在理论界存在较大争议，主要有用益物权说、准物权说和环境容量使用权说等观点。这种争议导致在排污权交易制度的构建中，缺乏统一、明确的理论基础，进而影响到相关法律规则的制定和实施。例如，在物权登记、流转等关键环节，因属性界定不明，导致操作规范不清晰，增加了交易成本和法律风险。尽管《排污许可管理条例》赋予排污权法律凭证地位，但其财产权属性仍不完整。

2. 总量控制缺乏科学的环境容量核算支撑

总量控制是排污权交易的基石，而准确核算环境容量是实现科学总量控制的前提。目前，我国在环境容量核算方面存在诸多困难，如缺乏统一、精准的核算方法，难以全面考虑气象、水文等复杂环境因素对环境容量的动态影响。这使得总量控制目标的确定缺乏科学性，可能导致排污权的供给与实际环境承载能力不匹配，无法有效实现污染减排目标。

（二）实践层面的问题

1. 法律体系不完善

我国现行涉及排污权交易的法律法规，如《环境保护法》《大气污染防治法》等，仅对排污权交易作了原则性规定，缺乏具体、可操作的实施细则。同时，缺乏统一的排污权交易专门立法，导致各地在实践中做法不一，无法形成全国统一、规范的排污权交易市场，制约了排污权交易制度的有效实施。

2. 初始分配不合理

在排污权的初始分配环节，目前主要采用无偿分配和有偿分配两种方式，但都存在一定问题。无偿分配方式易使企业产生“免费搭车”心理，缺乏减排动力，且分配过程缺乏公平性和透明度，易滋生寻租现象。有偿分配方式虽然在一定程度上能解决无偿分配的问题，但在分配标准的制定上缺乏科学依据，导致分配结果不合理，影响企业的市场竞争力。

3. 交易市场不活跃

我国排污权交易市场目前整体活跃度较低，交易规模较小。一方面，部分企业对排污权交易的认识不足，参与积极性不高；另一方面，交易市场存在信息不对称、交易平台不完善、交易成本过高等问题，阻碍了排污权的顺畅交易。此外，缺乏专业的中介服务机构和成熟的交易机制，也使得交易市场难以有效发挥资源配置作用。

4. 监管执行不到位

排污权交易的有效实施离不开严格的监管执行。然而，我国目前在监管方面存在诸多漏洞，如监测技术手段落后，难以准确监测企业的污染物排放情况；监管部门之间职责不清，存在推诿扯皮现象；对违规行为的处罚力度不够，无法形成有效威慑。这些问题导致排污权交易市场秩序混乱，影响制度的公信力。

三、我国排污权交易制度的完善路径

（一）理论层面的完善

1. 明确排污权的物权属性为用益物权

在理论上，应明确将排污权界定为用益物权。这一界定既能体现排污权对环境容量资源的使用和收益特性，又能与我国现有的物权法律体系相衔接。基于用益物权的属性，可进一步完善排污权的设立、变更、转让、消灭等法律规则，为排污权交易提供坚实的法律基础，降低交易风险，提高交易效率。

2. 完善总量控制的环境容量核算方法

加强环境科学研究，借鉴国际先进经验，建立一套科学、统一的环境容量核算方法体系。综合考虑地理、气象、水文等多种因素对环境容量的影响，运用先进的监测技术和数学模型，实现对环境容量的动态、精准核算。在此基础上，科学合理地确定总量控制目标，确保排污权的供给与环境承载能力相适应，为排污权交易制度的有效实施提供科学依据。

（二）实践层面的完善

1. 健全排污权交易法律体系

在生态环境法典编纂起草过程中，对排污权交易管理法律规章给予更多关注，对排污权交易的基本原则、主体资格、权利义务、交易程序、监管机制、法律责任等进行全面、系统的规定，构建统一、规范的排污权交易法律框架。同时，修订和完善相关的环境保护法律法规，使其与排污权交易法律规则相协调，形成完整的排污权交易法律体系，为排污权交易提供有力的法律保障。

2. 优化排污权初始分配方式

采用多元化的初始分配方式，结合无偿分配和有偿分配的优点，根据不同行业、企业的特点和实际情况，制定科学合理的分配标准。例如，对于新兴产业和环保型企业，可适当给予无偿分配或优惠的有偿分配政策，以扶持其发展；对于高污染、高耗能企业，则应提高有偿分配的比例，增强其减排压力。同时，加强分配过程的公开、公平、公正，引入公众监督机制，确保分配结果的合理性和公信力。

3. 活跃排污权交易市场

加强对排污权交易的宣传和培训，提高企业对排污权交易的认识和参与积极性。完善交易平台建设，建立全国统一的排污权交易信息系统，实现交易信息的实时共享和公开透明，打破跨区域行政壁垒。降低交易成本，简化交易程序，提高交易效率。培育和发展专业的中介服务机构，为交易双方提供咨询、评估、代理等全方位服务，促进交易市场的活跃和发展。设计合理的市场型环境规制可实现经济与环境“双赢”。整合排污权交易与环保税、绿色信贷等政策，避免政策冲突，提升排污权交易效能。

4. 强化监管执行力度

强化监管科技赋能，加大对监测技术研发的投入，提高监测设备的精度和可靠性，应用区块链、物联网技术构建实时监测网络，实现对企业污染物排放的实时、准确监测，同时解决信息不对称问题，降低监管成本。明确各监管部门的职责分工，建立健全协调联动机制，形成监管合力。加强对违规行为的处罚力度，提高违法成本，对恶意排污、虚假交易等行为依法予以严厉打击，维护排污权交易市场的正常秩序。

四、结语

我国排污权交易制度在理论和实践中虽面临诸多问题，但通过明确排污权物权属性、完善总量控制核算方法、健全法律体系、优化初始分配、活跃交易市场以及强化监管执行等一系列完善路径，有望实现制度的优化与发展。排污权交易制度的有效实施，将在我国的环境治理中发挥重要作用，促进经济与环境的协调可持续发展，为美丽中国建设提供有力支撑。