土地用途管制对区域经济高质量发展的调节作用研究

键词：土地用途管制；区域经济；高质量发展；空间治理；产业结构优化；生态保护

近年来，随着我国新型城镇化加速推进，资源环境约束日益增强，土地作为不可再生的重要资源，承载着经济发展、生态保护与社会治理多重功能。在经济高质量发展背景下，如何通过有效的土地用途管制实现资源优化配置、引导产业合理布局、协调人地关系，成为亟需关注的重要课题。土地用途管制通过法律、政策、规划等手段，规范土地开发强度与用途结构，避免土地无序扩张和低效利用，直接影响区域发展模式与经济结构调整。与此同时，土地用途管制也是落实国家空间规划、促进区域协调、保障生态安全的重要基础。面对复杂多变的经济发展需求与严峻的资源环境挑战，探索土地用途管制在推动区域经济高质量发展中的作用路径，具有重要的理论与实践意义。

一、土地用途管制与区域经济高质量发展的理论基础

（一）土地用途管制的内涵与发展演变

土地用途管制是指政府通过法律、政策和空间规划手段，对土地用途、开发强度和空间布局实施系统性、规范性的管理，核心目的是优化土地资源配置，协调经济发展与生态保护关系。我国土地用途管制制度起步于 1986 年《土地管理法》的颁布，后续伴随国土空间规划体系的建立与完善，逐步形成了以用途分区、土地利用总体规划、生态保护红线、永久基本农田划定等为主要内容的多层级、多手段管理框架[1]。近年来，国家陆续出台《自然资源统一确权登记暂行办法》《国土空间规划纲要（2021—2035 年）》等政策，强化了土地用途管制的法定效力与政策协同性，推动用途管制从单一用途限制转向多目标、综合性的空间治理模式，特别是在生态保护、产业发展与空间协调中的调节功能愈发突出。

（二）区域经济高质量发展的核心内涵

区域经济高质量发展强调经济结构优化、创新驱动、绿色低碳、协调发展等核心要素，突破传统以 GDP 增速为唯一标准的评价体系，更加注重单位土地产出效率、能源资源消耗强度、产业链高端化水平与生态环境改善成效。根据《“十四五”规划纲要》的相关要求，经济高质量发展需以提升科技创新能力、优化产业结构、增强资源环境承载力为主要方向，具体指标包括单位 GDP 能耗下降率、绿色产业增加值占比、城乡收入差距缩小幅度等，体现出发展与生态、社会协调并进的理念。

（三）土地用途管制对经济高质量发展的理论机制

土地用途管制通过规划控制与用途划分，实现土地资源的集约利用与功能优化，具体作用机制包括：一是通过用途分区、建设用地指标管理，引导优质土地资源流向高新技术产业、战略性新兴产业，避免低水平重复开发与土地闲置浪费；二是依据空间规划确定产业发展区与产业准入标准，遏制高污染、高能耗产业扩张，推动产业结构向高端、智能、绿色方向转型升级；三是划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，保障生态系统稳定性与粮食安全，防范无序开发引发的环境风险；四是通过城乡、区域用地布局协调，优化空间结构，促进人口、产业、资源的合理流动，增强整体区域经济的韧性与可持续发展能力。

二、土地用途管制对区域经济高质量发展的具体作用分析

（一）土地用途管制对产业结构优化的引导作用

以深圳市为例，深圳自 2005 年起，依托《深圳市土地利用总体规划》和《产业发展功能区划规划》，持续强化土地用途分区与产业空间布局的系统管控。政策重点聚焦高新技术产业园区、总部经济区、前海深港现代服务业合作区等战略发展平台，全面设置土地用途准入标准，严控重污染、高能耗、低附加值项目的用地审批，形成产业发展与土地用途精准匹配的格局 [2-3]。与此同时，深圳创新推行“工业上楼”政策，鼓励在土地资源紧张地区，通过高层厂房、产业综合体、功能复合用地等模式，显著提高单位土地产出效益与空间利用强度。数据显示，2023 年，深圳产业用地面积占建设用地比重降至 35% ，但战略性新兴产业增加值占GDP 比重攀升至 42.8% ，土地资源利用效率与经济发展质量同步提升。此外，深圳推广“工业用地 M0 新模式”，打破传统工业用地功能单一的局限，允许在 M0 用地内合理布局研发办公、科技孵化、生产制造等功能，吸引大量科技创新型企业和高端产业链上下游企业集聚，进一步完善了区域创新生态系统，显现出土地用途管制在促进产业结构优化与空间高效利用中的显著成效。

（二）土地用途管制在资源环境保护中的功能体现

杭州市通过构建系统性、严格的土地用途管制政策，有效实现了生态环境保护与经济发展的协同推进[4-6]。全市按照国土空间规划要求，科学划定生态保护红线面积达1800平方公里，占总面积的 27% ，重点涵盖西湖、西溪国家湿地公园、钱塘江沿岸滩涂湿地等生态敏感区域，严禁一切不符合用途规定的开发建设行为，确保生态功能不受破坏。同时，杭州坚持空间布局优化理念，统筹生态、生产、生活三大功能空间，通过用途分区调整与开发强度动态控制，遏制城市无序扩张，缓解土地开发对生态环境的压力。2022 年，杭州市单位 GDP 能耗下降至全国平均水平的 80% ，森林覆盖率稳定在 66% 以上，主要水体水质保持Ⅲ类及以上标准，反映出土地用途管制在推动绿色低碳转型、提升资源环境承载力方面的积极作用。此外，杭州还探索通过生态补偿机制与用途调整政策，推动生态功能区与经济发展区协同布局，有效遏制了盲目开发、违法用地和生态破坏等现象，增强了区域经济发展的可持续性和环境韧性，形成了较为完善的生态空间治理体系。

（三）土地用途管制对城乡统筹与区域协调发展的促进作用

在成渝地区双城经济圈建设过程中，土地用途管制发挥了重要的统筹协调与引导作用。两地通过划定科学合理的城镇开发边界，统筹城乡建设用地指标配置，打破行政区划、城乡界限对土地资源配置的制约，促进城乡空间一体化发展。以成都市为例，近年来积极推进集体建设用地入市改革和城乡建设用地增减挂钩政策，通过整合低效、闲置用地，盘活农村存量建设用地资源，新增城市建设用地中，约 38% 优先配置至高新区、天府新区等国家级功能平台和重点产业集聚区。同时，严格控制主城区大规模扩张，保障郊区农业用地、生态用地比例始终保持在 65% 以上。土地用途管制与基础设施、公共服务、交通枢纽等规划协同实施，推动人口、产业资源向双城经济圈核心区合理流动，促进中小城市、特色小镇与周边乡村协同发展，形成“多中心、组团式、网络化”的空间布局结构 [7]。城乡统筹用地政策不仅提升了土地资源配置效率，也增强了区域经济高质量发展的空间支撑力与协调性，助推双城经济圈一体化、高水平发展目标的实现。

（四）土地用途管制政策的案例分析

通过深圳、杭州与成渝地区的实践案例可以看出，科学实施土地用途管制政策是促进区域经济高质量发展的重要路径。深圳依托用途分区与产业空间布局，推动创新型企业集聚与土地高效利用，提升了产业竞争力与土地资源产出水平；杭州通过严格的用途划定与生态保护措施，保障了重要生态空间的完整性与环境质量，助力经济发展与生态保护协调并进；成渝地区通过统筹城乡用地布局，促进了区域协调发展与城乡融合，缓解了发展不平衡问题。

然而，当前我国部分地区土地用途管制仍存在政策碎片化、功能区划冲突、规划执行刚性不足、用途调整机制不健全等问题，导致部分地区出现土地利用效率低、生态保护不到位、空间布局混乱等现象。为此，亟需在政策层面进一步完善用途分类标准，细化不同用地类型的功能定位与准入标准，强化用途管制政策与产业、生态、空间规划的协同联动，健全动态调整与用途管制刚性执行机制，全面提升土地用途管制政策的系统性、科学性与实效性，最大限度发挥其在促进产业结构优化、资源高效利用、生态环境保护与区域协调发展中的综合调节作用，助推我国区域经济迈向更加高质量、可持续的发展轨道。

三、优化土地用途管制以促进区域经济高质量发展的政策建议

（一）完善土地用途管制法律法规体系

目前，土地用途管制在具体实施过程中，仍存在政策标准不够统一、管理方式不够精细、执行措施协调性有待增强等问题，影响了土地资源的高效利用和空间开发的有序性。为此，有必要进一步优化用途管制的政策体系，结合不同类型用地的功能属性，明确建设用地、农业用地、生态用地等多种空间用途的具体要求，强化用途划分的科学性与操作性。同时，应在实际工作中细化用途分类标准和空间布局指导，增强政策的针对性和可操作性，确保土地用途安排更加清晰，空间开发与资源保护协调推进，避免因标准不统一或管理不到位造成的用途错配、土地浪费和空间布局混乱等问题。

（二）创新土地用途管制的技术与管理手段

为提高土地用途管制的精细化管理水平，亟需加快“国土空间一张图”平台的完善与信息集成，推动现状土地利用、空间规划、用途变更等多源数据的全面整合与动态更新，实现土地用途信息的实时监测、共享与分析。应广泛引入大数据、遥感监测、人工智能、区块链等现代信息技术，提升土地用途变更审批的透明度、开发强度的智能管控能力与生态风险的动态预警水平，推动形成集数据采集、实时监控、智能决策为一体的土地用途管制数字化管理体系。同时，探索建设全国统一、分级管理、分区精控的用途管制信息系统，全面提高政策执行的科学性、精准性与高效性，切实增强土地资源的配置效率与管理水平。

（三）因地制宜制定差异化土地用途管制政策

土地用途管制政策必须结合不同区域的发展定位、资源禀赋与空间功能，分类施策、差异管控。对于粤港澳大湾区、长三角等土地资源紧缺、经济活动密集地区，需强化土地用途复合利用，鼓励垂直开发与空间集约，提高土地单位面积的产出效益，推动产业、交通、居住、生态功能的有机融合与协同布局。对长江上游水源地、重要生态功能区等敏感区域，必须严格划定生态保护红线与开发强度上限，落实最严格的用途控制措施，保障生态系统稳定性与环境承载能力。针对东北、华北等人口外流、资源枯竭型地区，结合用途调整、产业转型升级与土地复合利用，推动低效用地整合、土地空间重构与生态修复，防范空间空心化、土地撂荒等风险，促进土地资源优化配置与空间结构调整，助力不同类型区域实现高质量、可持续发展。

（四）推动土地用途管制与其他政策协同发展

土地用途管制政策的有效性有赖于与产业政策、创新政策、生态环保政策等的有机融合与系统协同。应加强用途管制与产业布局、创新功能区规划的协调联动，合理优化园区空间布局，统筹配套基础设施、研发空间与生活服务设施，打造功能集聚、结构紧凑、配套完善的综合发展空间，提高土地利用综合效益。同时，健全与用途管制配套的土地、财税、投融资政策支持体系，创新土地整理、功能区开发、生态补偿等机制，鼓励社会资本、市场主体广泛参与土地资源整合、产业空间升级与生态修复项目，推动形成政府主导、市场引导、多元参与、协同共治的空间治理格局。

总结：

土地用途管制作为促进资源合理配置、引导空间结构优化、保障生态环境安全的重要手段，在推动区域经济高质量发展中发挥着不可替代的作用。通过科学的用途安排与空间布局调整，能够有效促进产业结构优化升级，提升土地利用效率，改善生态环境质量，推动城乡融合与区域协调发展。实践表明，深圳、杭州、成渝地区等地在用途管制中的探索，为不同类型区域实现高质量发展提供了有益借鉴。面向未来，需进一步完善政策体系、创新管理方式、因地制宜制定差异化措施，推动土地用途管制与产业发展、生态保护等政策协同发力，为区域经济高质量发展提供有力支撑。

参考文献：

[1] 张晓玲 , 吕晓 . 国土空间用途管制的改革逻辑及其规划响应路径 [J]. 自然资源学报 ,2020,35(06):1261-1272.

[2] 深圳市规划和自然资源局. 新型产业用地（M0）建筑设计通则 . 2024/03.

[3] 深圳市住房和建设局. “工业上楼”专项推进方案. 2022.

[4] 杭州市规划和自然资源局. 杭州市国土空间总体规划（2021–2035）. 2025.

[5] 杭州市人大常委会. 生态文明建设规划执行情况报告 . 2024.

[6] 杭州市钱塘区规划资源局. 生态保护红线划定报告 . 2021.

[7] 中华人民共和国国家发展改革委、自然资源部等. 成渝地区双城经济圈建设规划纲要 .