城乡居民基本养老保险实施现状与优化路径研究

引言

我国城乡居民基本养老保险制度历经“新农保”“城居保”到城乡统筹的演进，已覆盖近半数国民，成为全球规模最大的养老保障制度之一。然而，随着人口老龄化加速和城乡发展差距扩大，制度运行中暴露出待遇水平与居民需求脱节、区域间保障能力分化、基金可持续性承压等问题。本文通过系统梳理制度发展逻辑与现实矛盾，提出优化路径，旨在为破解城乡养老保障困境提供政策参考。

一、城乡居民基本养老保险的实施现状分析

（一）待遇水平偏低，保障功能弱化

当前城乡居民基本养老保险的基础养老金标准整体处于较低水平，仅能覆盖城乡居民食品支出的较低比例，难以满足老年人多样化的生活需求。随着人口老龄化加剧，老年群体在医疗、护理、康复等方面的支出显著增加，而养老金水平与实际需求之间的差距持续扩大。农村地区老年人慢性病患病率较高，长期医疗开支成为沉重负担，但养老金收入远不足以覆盖这部分费用，导致部分家庭因医疗支出陷入贫困。此外，基础养老金调整机制缺乏灵活性，未能与物价上涨、居民收入增长等因素动态挂钩，实际购买力逐年下降。这种“保基本”功能弱化的现象，不仅影响了老年人的生活质量，也削弱了制度的社会认同感，亟需通过提高待遇标准、完善调整机制等措施增强保障效能。

（二）缴费激励不足，个人账户空账化

城乡居民养老保险的缴费设计虽设置了多档标准，但实际执行中，多数参保人倾向于选择最低缴费档次，导致个人账户积累严重不足。这一现象背后是缴费激励机制的失效：财政补贴对高档次缴费的边际吸引力较弱，且补贴标准长期固化，未建立与缴费档次动态挂钩的调整机制，参保人选择高档次缴费的收益预期不明确。此外，政策宣传不到位、居民收入水平有限等因素也加剧了低档次缴费的普遍性。个人账户“空账化”问题进一步凸显：部分地区为应对养老金支付压力，挪用个人账户资金用于当期发放，导致账户记录与实际资产脱节。这种“名义账户”模式不仅损害了参保人的权益，也削弱了制度的可持续性，需通过优化补贴结构、强化政策引导等手段重构缴费激励体系 [1]。

（三）统筹层次较低，区域发展失衡

现行城乡居民养老保险以县级统筹为主，基金分散管理导致抗风险能力薄弱，区域间保障水平差异显著。经济发达地区因财政实力较强，能够提供更高的基础养老金和财政补贴，而中西部地区则依赖中央转移支付，地方财政配套压力较大，难以持续提高待遇标准。这种“碎片化”统筹模式加剧了区域不公平：一方面，基金结余地区与缺口地区难以实现互济，整体运行效率低下；另一方面，劳动力跨区域流动时，养老保险关系转移接续不畅，进一步削弱了制度的公平性。此外，县级统筹下基金投资渠道受限，难以通过规模化运作提升收益，进一步制约了保障能力的提升。未来需通过提高统筹层次、完善财政责任分担机制等措施，缩小区域差距，增强制度整体可持续性。

二、城乡居民基本养老保险的优化路径

城乡居民基本养老保险优化，需构建动态待遇调整机制，重构缴费激励体系，并提升统筹层次，以强化保障、激活账户、促进公平。

（一）构建动态待遇调整机制，强化保障功能

构建动态待遇调整机制是提升城乡居民基本养老保险保障功能的核心路径。当前基础养老金调整缺乏与物价、工资增长的联动性，导致实际购买力逐年下降。需借鉴职工养老保险经验，建立“物价挂钩 + 收入联动”的双轨调整模式：将基础养老金增长率与 CPI 涨幅、居民人均可支配收入增速挂钩，设定最低调整幅度，确保待遇水平与经济发展同步。例如，当 CPI 连续多月上涨或居民收入显著提升时，自动触发养老金调整程序，避免调整滞后性。同时，针对长寿风险加剧的现实，对特定年龄以上老人（如 80 岁及以上）额外发放高龄津贴，津贴标准可按年龄梯度递增，以缓解医疗、护理等长期支出压力。此外，探索建立丧葬补助制度，参照职工养老保险模式，按基础养老金一定月数发放补助金，既减少冒领风险，又体现制度人文关怀。通过动态调整机制，实现养老金从“保基本”向“保尊严”升级，增强制度的社会认同感 [2]。

（二）重构缴费激励机制，激活个人账户潜能

重构缴费激励机制是破解个人账户“空账化”问题的关键。现行固定补贴模式导致高档次缴费的边际收益低于低档次，削弱了参保人选择更高缴费档次的动力。需将固定补贴改为比例补贴，即根据缴费档次设定差异化补贴比例（如低档次补贴 20% 、高档次补贴 40% ），使高档次缴费的补贴增幅显著高于低档次，放大“多缴多得”的激励效应。同时，引入集体补助机制，鼓励农村集体经济组织通过土地流转收益、集体资产分红等为参保人提供缴费资助，明确补助资金可计入个人账户，提升账户积累速度 [3]。此外，探索“个人养老金”衔接机制，允许参保人在城乡居民养老保险与个人养老金制度间自由转换，对转入个人养老金账户的资金给予税收优惠或额外补贴，增强制度灵活性。通过激励重构，引导参保人从“被动参保”转向“主动缴费”，为个人账户注入可持续动力。

（三）提升统筹层次，促进区域公平

提升统筹层次是解决区域发展失衡的根本举措。当前县级统筹模式下，基金抗风险能力弱，区域间待遇差距悬殊。需分步推进省级统筹：首先统一全省缴费基数、缴费比例、待遇计发标准，消除制度碎片化；其次建立省级调剂金制度，按各地基金结余情况上解调剂金，对缺口地区进行补助，增强基金互济能力。例如，经济发达地区可上解更高比例调剂金，支持中西部地区提高待遇标准。在省级统筹基础上，选择长三角、珠三角等经济协同发展区域试点全国统筹，建立跨区域基金调剂机制，探索参保关系无缝转移接续，为全国统筹积累经验。同时，优化财政责任分担机制，根据地区经济发展水平动态调整中央与地方补贴比例，减轻中西部财政压力。通过统筹层次提升，实现基金“全国一盘棋”管理，缩小区域待遇差距，促进制度公平性 [4]。

结语

城乡居民基本养老保险制度是我国应对人口老龄化、促进社会公平的重要制度安排。面对待遇水平偏低、缴费激励不足、统筹层次较低等挑战，需通过待遇动态调整、缴费激励重构、基金投资拓展、数字化转型等系统性改革，推动制度从“规模扩张”向“质量提升”转型。未来，应进一步强化政府、市场、社会三方协同，构建“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的城乡居民养老保障体系，为实现共同富裕提供坚实支撑。

参考文献：

[1] 赵修彬 . 拓宽养老保险筹资渠道 [N]. 中国银行保险报 , 2024-12-30(007).

[2] 臧延旭. 前郭县城乡居民基本养老保险实施现状与优化路径研究 [D].吉林大学 , 2024.

[3] 张翔 , 孙源 . 基于城乡居民基本养老保险基础养老金建立国民基础养老金：实施路径和可行性分析 [J]. 社会治理 , 2024, (03): 107-120.

[4] 张泽滈 , 袁梦琪 . 城乡居民养老保险制度的优化与可持续发展 [J].中国社会保障 , 2025, (04): 40-41.