行政处罚卷宗整理：实践中的感悟与思考

引言

在全面推进依法治国的背景下，行政处罚作为行政执法的重要手段，其规范化程度直接影响政府公信力与法治建设进程。[1] 行政处罚卷宗作为案件处理全过程的真实记录，不仅是行政复议、行政诉讼的关键证据，更是检验执法质量的“试金石”。当前，基层执法实践中仍存在卷宗整理不规范、证据链条不完整等问题，如部分案件因调查笔录缺漏当事人签名、法律条文引用过时等导致执法效力受损。

一、行政处罚卷宗的定义

行政处罚卷宗是行政机关在处理行政处罚案件时形成的全部文件和记录的总称。[2] 行政处罚卷宗通常包括案件来源、调查取证、审核决定、送达执行以及其他相关的法律文书和证据材料。这些材料构成一个完整的案件档案，反映了行政处罚案件处理的全过程。

（一）行政处罚卷宗的构成要素

一是案件来源，卷宗中要有涉嫌违法行为案件的来源，可分为领导交办、有关部门移送、群众举报、新媒体曝光、巡查发现等。案例来源中记录涉嫌违法行为当事人以及涉嫌违法行为的具体时间、地点、情节等。例如，在城管部门对某企业未批先建的行政处罚案例中，资规部门移交的材料中详细记录了该企业涉嫌未批先建房屋的所在地、所涉及建筑面积、房屋面积测绘报告、房屋现场照片等，这些材料是最终做出行政处罚决定的依据。[3]

二是初查核实。行政机关在接到案件来源后，需初步调查核实案件相关情况，经初步调查核实后，有以下三种处理方法，第一种不符合立案条件，不予立案；第二种符合立案条件，填写立案审批表，予以立案；第三种应由其他部门管辖的，移交有关部门。存在第一种和第三种的情况，此案件就可以结束进行整理归档了。第二种情况下，一经立案，行政机关应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定（适用简易程序的案件除外）。[4]

三是调查取证。这个阶段是最重要的，需要详细记录调查和取证的全过程，包括调查人员的现场勘验（检查）笔录、现场勘查图、现场照片、调查（询问）笔录等，在调查和取证的过程中必须严格遵守相关法律法规的规定，确保这个阶段的材料必须公平公正合法，以保证其在法律程序中的有效性和可信度。

四是汇总情况写成调查报告。调查取证后，行政机关需及时汇总情况，整理相关证据，撰写调查报告。将调查报告和证据材料报请法制审核。

五是法制审核。行政机关负责法制审核的人员接到案件调查报告和相关材料时应及时审核，法制审核该案件符合轻微违法免于处罚的情形，可报请集体讨论不予处罚，此案可结案。法制审核该案件需给予行政处罚，需按照规定告知行政相对人陈述、申辩和听证的权利。行政相对人如提出听证申请，行政机关需按规定做好听证程序。

六是集体谈论决定。在集体讨论中，需记录行政处罚决定的形成过程，包括讨论会议记录、决策依据、处罚建议以及最终的处罚决定。在处理上述企业未批先建案件时，城管部门通过集体讨论，依据案件事实和证据材料，最后根据《中华人民共和国城乡规划法》相关条款，明确了该企业违法行为，确定了最终处罚决定。

七是做出行政处罚决定并送达。经集体谈论决定后，行政机关应当及时做出行政处罚决定书，行政处罚决定书应当载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；违反法律、法规、规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据；行政处罚的履行方式和期限；申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。并携带送达回证和行政处罚决定书依法送达当事人。当事人履行完行政处罚后可予以结案。

八是结案。案件终结需撰写结案报告。结案报告需填写案由，当事人情况，简要案情，处罚情况，执行情况，承办人意见、签名和日期，行政机关负责人意见、签名和日期。

九是归档。案件终结后需及时对案件材料进行整理归档，形成行政处罚卷宗。

行政处罚卷宗的构成要素不仅要体现法律程序的严谨性，也要保证行政处罚的合法性和有效性。这直接关系到行政处罚的公正性和权威性。

（二）行政处罚卷宗的法律效力

行政机关作出的行政处罚决定书具有法律约束力，是行政相对人必须遵守的法律文书，其法律效力体现在对行政相对人权利义务的直接影响上。在实践中，行政处罚卷宗作为行政机关依法行政的重要载体，它的法律效力体现在其作为行政复议和行政诉讼的重要证据上。在作者接触的行政复议案件和行政诉讼案件中，行政处罚卷宗是关键证据之一。在城管部门处理过的两起小区业主砸承重墙的案件中，经过严谨的调查取证、听取专家意见，法制审核、集体谈论后，对业主当事人做出罚款五万元的行政处罚。两户业主因不服城管部门做出的行政处罚，提起行政诉讼，此案历经一审和二审，但是在一审、二审中业主均败诉。城管部门能够胜诉，究其原因，城管部门提供的行政处罚卷宗中详细记录了现场检查情况、证据收集过程以及专家意见，形成了完整的证据链，成为关键性证据，因此，确保行政处罚卷宗内容的准确性、完整性和合法性，

具有很重要的法律意义。

二、行政处罚卷宗的整理

（一）卷宗资料收集的范围

一份完整的行政处罚卷宗应包括立案材料、调查取证记录、审查决定、送达和执行等全部资料。应使用规范的封面，有目录、有备考表，卷内材料原则上按时间顺序排列，逐页编写页码，无金属物，纸张无破损，装订不遮挡内容，纸面过小的材料要加贴衬纸，纸张大于卷面的材料要按卷宗大小折叠整齐，不能随文书装订的证据材料放入证据袋中，多页执行文书应加盖骑缝章。

（二）卷宗资料收集的标准

首先，材料收集必须按照规定的程序进行，如调查取证阶段，光现场检查笔录部分就有明确的规定：起止时间、具体地点、当事人情况、执法人员出示执法证件、表明身份、说明执法事由、告知权利义务等。如有涂改处，还需被询问人签名、盖章或按指印，结尾处由被询问人签署确认意见，询问人、被询问人逐页签名，被询问人拒绝签名或不能签名的应当注明原因。这只是其中一个流程就有着很详细的规定，这就要求办案人员在开始进行现场检查笔录前就要做好前期全部准备工作，并且不能出现任何错误。

在整个案件办理过程中，需要准备的材料非常多，办案人员要具备高度的责任心，对材料进行反复确认，防止出现疏漏。

其次，资料收集过程中还应注重数据的准确性和时效性。如在调查房屋未批先建的案件时，需先明确涉案房屋面积、涉案房屋工程合同价、违法行为情节的轻重，从而来确定罚款金额的准确性。在处理历史案件时，还需注意法律法规的变更，确保引用的法律条文是符合规定的，避免因法律适用错误而做出错误的决定。例如《中华人民共和国城乡规划法》是从2008 年1 月1 日起施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。但在实际案件中，对建设于 2008 年以前的房屋有涉嫌未批先建行为的进行处罚时，仍然是需要沿用《中华人民共和国城市规划法》相关规定的，因此，在办案过程中，还是需要准确界定涉嫌违法行为发生的具体时间。

（三）资料收集的合法性

资料收集的合法性能够直接影响行政处罚决定的合法性和公正性。这就要求办案人员要具备相应的法律知识和专业素养。资料收集要依照法定程序实施，书证、物证、视听资料、电子数据、鉴定意见等证据要符合法定形式，通过非法手段获得的资料不能作为证据。在案件办理过程中应当以音像形式进行全过程记录。

三、卷宗整理对个人能力的提升

在城管部门办理行政处罚案件时，办案人员需要熟知《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国城乡规划法》《安徽省建筑市场管理条例》《注册建造师管理规定》《建设工程质量管理条例》《安徽省城镇燃气管理条例》等法律法规内容，并能熟悉、准确把握案件事实与法律条文之间的对应关系，确保卷宗内容的准确性和合法性。这方面可以通过开展法律法规知识培训、案例分析研讨、案卷互评、大练兵等多种形式来提升办案人员的业务水平，提高办案质量。

而整理行政处罚卷宗就相当于是一次深入学习和理解法律知识的实践机会。通过整理卷宗，办案人员能够切实体会到法律法规条文在真实案件中的应用场景，从而加深对相关法律法规的理解。

四、结语

行政处罚卷宗整理绝非简单的文书归集，而是行政执法合法性与公正性的直观体现。从案件来源登记到归档结案，每个环节的规范操作都构成法治政府建设的基石。实践表明，完整的卷宗不仅能在行政争议中形成有效证据链，更能通过倒逼执法程序严谨化，推动执法人员精研法律法规、强化责任意识。未来，需进一步以卷宗整理标准化为抓手，结合培训考核、案例研讨等机制，促使办案人员将“程序正义”融入执法全过程，既维护行政决定的权威性，也为优化法治化营商环境筑牢制度防线。

参考文献：

[1] 高鸿 , 殷勤 . 行政执法案卷信息公开的规则构造 [J]. 人民司法 ,2023,(11):95-100.

[2] 梁艺 . 行政执法案卷信息的解释与适用——以《政府信息公开条例》第 16 条为中心的初步观察 [J]. 政治与法律 ,2020,(2):113-124.

[3] 逯晨曦 . 以政府信息公开名义申请查阅行政处罚卷宗案例分析 [J]. 中国市场监管研究 ,2020,(2):60-62.

[4] 崔冬 , 杨兆圆 . 自动化行政对行政正当程序的挑战与对策 [J]. 宝鸡文理学院学报 ( 社会科学版 ),2023,43(2):43-49.