新时代中央一号文件中的粮食安全政策分析

摘要：党和国家历来重视粮食安全，通过对2014年以来中央一号文件的文本分析，可以看到粮食安全始终是贯穿其中的高频词，这凸显出粮食安全的重要性，与此对应粮食安全一般与粮食生产、农业现代化交织出现，这体现出粮食安全的基础在于粮食生产。对中央一号文件分析发现，我国已经形成了完整的粮食安全保障体系，这一保障体系涉及耕地、科技、人才、流通、储藏环节，为粮食安全提供了坚强保障。新时代要保障粮食安全就要在解决“三农”问题的基础上保障粮食生产、保障粮食质量安全。

关键词：粮食安全；中央一号文件，粮食生产；粮食安全政策

粮食安全是国之大者，粮食安全政策是党和国家重视农业生产的体现，2014年以来我国的粮食生产支持保护政策体系逐渐完善，进入粮食安全系统性巩固阶段，农民产粮、地方政府抓粮的积极性进一步提升[1]。基于此，文章以2014年以来的中央一号中文件为范本，对这一时期粮食安全政策的形式和内容进行分析。

一、2014年以来中央一号文件粮食安全政策的文本分析

（一）文本信息

文本能够最直接呈现政策的体系、结构以及核心观点，理解文本信息是把握政策内容不可或缺的方式。中央一号文件是党中央每年发布的第一份文件，聚焦“三农”问题已经成为中央一号文件的传统，成为了党中央关注农村问题的代名词。

1.从文本的高频词来看，通过对2014年以来的中央一号文件进行梳理发现，粮食安全始终是贯穿其中的高频词，反映出党和国家对粮食安全的重视程度，特别是2022年和2024年，粮食安全一词出现的频率整体上高于其他年份，反映出近年来党和国家对粮食安全的关注度更高。

2.从文本的论述来看，粮食安全一般与粮食生产、农业现代化交织出现，通过对2014年以来的词频分析发现粮食安全和粮食生产出现的频次总体上呈现相同的趋势，即通过确保粮食生产的相关资源要素，如人才、耕地等，以抓好抓紧粮食生产与农业现代化提升粮食生产保供能力，维护国家粮食安全，这是维护粮食安全的根本举措，这也显示出维护粮食安全不是某一方面的发力，而是涉及多个环节的系统性工程。2014年中央一号文件提出要“完善国家粮食安全保障体系”[2]3。2024年中央一号文件在确保国家粮食安全部分着力强调要抓好粮食和重要农产品的生产[3]2。

（二）语言分析

中央一号文件对“三农”问题的指导性极强，是对整个“三农”问题的回应和发展的部署，因此其语言以凝练、简洁不易出现理解误区为主。

1.严肃和通俗相结合。中央一号文件作为党和国家每年的第一份文件，具有重大的指导意义，因此其语言也具有严肃性的特征，如，2014年中央一号文件以“完善国家粮食安全保障体系”12个字，2024年中央一号文件以“确保国家粮食安全”8个字对保障粮食安全进行了部署。同时，“三农”问题直接涉及广大人民群众的直接利益，有一个从顶层设计到落地实施的完整过程，因而中央一号文件的语言表达也具备通俗易懂的特性。如“米袋子”“菜篮子”“长牙齿”“谁来种地”等。

2.继承与发展相衔接。以文章选取的2014—2024年的时间段来看，在这11年间，中央一号文件均是聚焦“三农”问题，因而其语句具有一个继承与发展的关系，既有对较前的语句的继承，也有顺应时代的崭新提法出现。如2014年中央一号文件中有“国家粮食安全”这一论述，2024年中央一号文件依然有“国家粮食安全”这一固定表达。同时，中央一号文件其语句也具有明显的时代性。如2018年中央一号文件首次提出“乡村振兴”；2021年中央一号文件首次提出“长牙齿”一词。

二、2014年以来中央一号文件粮食安全政策的内容分析

（一）主题分析

2014—2024年中央一号文件连续11年对“三农”工作进行部署，这一时期中央一号文件的主题主要聚焦在三个方面：一是深化农村改革。如2014年中央一号文件以全面深化农村改革为主题，聚焦破除体制机制障碍推动农业现代化。二是聚焦农业现代化。2014、2015、2016、2021年中央一号文件均在标题中明确提出推动农业现代化，其他年份的中央一号文件也在主要内容中涉及农业现代化。三是着力推动乡村振兴。2018年乡村振兴首次出现在中央一号文件中，开启了乡村振兴的历史发展新阶段，2021、2022、2023、2024年中央一号文件连续四年在标题中提到乡村振兴。

（二）粮食安全论述分析

2014年以来的中央一号文件以粮食生产为核心，以保障粮食生产进而保障粮食安全为抓手，聚焦耕地、人才、技术、流通等资源要素，构建起系统性粮食安全政策体系。2014年中央一号文件提出了国家粮食安全保障体系这一概念[2]3。2015年中央一号文件提出，“保障产粮大县重农抓粮得实惠、有发展”[4]。2016年中央一号文件在高标准农田建设、农田水利建设等方面做出了具体部署[5]。2017年中央一号文件继续提出深入实施藏粮于地、藏粮于技战略[6]。2018年中央一号文件提出夯实农业生产能力基础，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略[7]。2019年中央一号文件继续强调高标准农田建设、农业关键核心技术突破等保障措施[8]。2020年中央一号文件强调粮食安全始终是治国理政的头等大事[9]。2021年中央一号文件从提升粮食和重要农产品供给保障能力、打好种业翻身仗等方面提出保障粮食安全[10]。2022年中央一号文件提出了落实“长牙齿”的耕地保护硬措施、全面完成高标准农田建设阶段性任务等政策[11]。2023年中央一号文件提出全方位夯实粮食安全根基，强化藏粮于地、藏粮于技的物质基础等措施[12]。2024年中央一号文件从七个方面提出确保国家粮食安全[3]6。

通过梳理2014年以来的中央一号文件发现，我国已经形成了完整的粮食安全保障体系，这一保障体系涉及耕地、科技、人才、流通、储藏环节，其中耕地保障是基础，人才保障、资金保障和技术保障是关键，流通保障和储存保障是重点[13]。

强调耕地保障是保障粮食安全的基础一环。一方面严格耕地保护，这是保量。加强耕地保护，牢牢守住18亿亩耕地保护红线。二是建立科学的耕地利用机制，明确耕地用途。同时划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，“形成耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产”的耕地保护格局[11]。三是实施严格的耕地保护责任制。如2023年中央一号文件提出“实行部门联合开展补充耕地验收评定和“市县审核、省级复核、社会监督”机制，确保补充的耕地数量相等、质量相当、产能不降”[12]。另一方面加强高标准农田建设，这是提质。加强对高标准农田建设的资金投入，确保完成规划内容。

强调科技支撑是保障粮食安全的关键一环。我国人均耕地面积仅1.37亩，只有世界平均水平的1/3，如果没有大型水利工程，全国适宜开垦未利用地资源几近枯竭[14]，人均耕地面积远低于世界平均水平的现状决定了必须加强农业科技的研发和转化。2014年以来的中央一号文件十分重视农业科技的发展，强调建设现代农业科技创新推广体系，这一体系要求对生物育种、智能农业等关键技术进行突破，同时要运用现代信息技术，推动农业全产业链改造升级。如2023年中央一号文件在农业关键核心技术攻关方面提出了明确要求[12]。

强调流通储藏是保障粮食安全的压舱之石。一是通过完善农产品价格形成机制，保障农产品市场基本稳定。2014年中央一号文件明确提出，要在坚持市场定价的原则上，建立农产品目标价格制度[2]。二是通过粮食收储体系的完善，提升储备安全水平。2015年中央一号文件提出，形成中央和地方分工明确的粮食收储机制，加快构建跨区域的冷链物流体系[4]。

强调人才队伍是保障粮食安全的重要主体。随着城市化进程的加快，农村不可避免地出现空心化、老龄化的问题，谁来种地成为迫切需要解决的问题。2016年中央一号文件强调，要构建完善的职业农民培育体系，同时要在依托高校等教育资源的基础上，对农村青年、返乡农民工等进行培育[5]。2024年中央一号文件提出：“以小农户为基础、新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑，加快打造适应现代农业发展的高素质生产经营队伍。”[3]

三、新时代保障粮食安全的启示

中央一号文件对保障粮食安全做出了系统完善的部署，凸显了粮食安全的重要性，在政策指导下积极探索保障粮食安全的路径，对政策的落地落实、夯实粮食安全基础具有重要意义。

（一）保障粮食安全首先要保障粮食生产

1.保证耕地的数量和质量。习近平总书记强调：“保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做。”[15]确保粮食生产进而保障粮食安全就要保护好耕地，落实最严格的耕地保护制度，牢牢守住18亿亩耕地保护红线，在此基础上严格区分耕地用途，确保粮食生产占地不减少。同时，持续提升耕地质量，在科学谋划的基础上，因地制宜开展土壤改良、土地平整、灌溉排水建设，并加强高标准农田的管护。

2.加强农业基础设施建设。水利设施对粮食生产有着重大影响，保障粮食生产必须加强水利设施的改造和完善，要将水利设施建设作为高标准农田建设的必要基础。同时，加强农业防灾减灾能力建设，要根据粮食生产特性，有针对性布局农业气象观测设施站网，完善气象灾害信息发布、气象灾害后紧急救助体系。

3.加强农业科技创新与应用。要大力加强农机装备的运用更新，加强智能农机装备的研发制造提升农机普及率，丘陵、山区等农机装备普及率低的地方，根据耕种条件加快普及农机装备，平原等农机装备普及率较高的地区提前谋划农机装备更新换代。要推动农业科技创新体系、平台建设，在国家总体布局的基础上，形成政府提供政策支持、科研单位全力攻关、农业经营主体试验推广的、凝聚合力的农业科技创新体系。

4.构建现代农业经营体系，提升种粮主体积极性。构建现代农业经营体系是适应城镇化进程下农村人口减少的必要举措，要构建小农户、新型农业经营主体、社会化服务的农业生产经营队伍。同时，提升种粮主体积极性，使种粮主体感到“有利可图”是保障粮食安全的重要内容，要在种粮补贴机制的完善上下功夫，提高粮食补贴标；要在粮食生产救助上下功夫，积极探索创新粮食生产保险制度，因时因地因粮食种类构建完备的保险制度。

（二）保障粮食安全要保障粮食质量安全

1.推进粮食绿色生产，从源头上确保粮食质量安全。要实行科学的耕地轮休制度，保护耕地的质量，建立农药、农膜、化肥科学利用体系，精准控制化学产品运用，建立完善农业废弃物收集利用处理体系，减少耕地污染风险，保障耕地质量。要加强耕地质量监测体系建设，动态掌握耕地质量数据，前瞻性做好耕地质量保护。

2.要强化粮食的流通体系建设。强化粮食流通体系建设关键是要做好粮食运输体系、储藏体系的建设。优化粮食运输体系首要的是科学规划粮食的流向，根据我国粮食主产区、主销区、产销平衡区的分布，合理规划粮食流向，减少不必要的粮食运转程序。同时要积极利用现代科学信息技术赋能粮食运输，建立智能化的粮食运输平台，优化粮食运输链条。同时，要科学布局粮仓，统筹考虑各种情况如气候、人口等，做好粮仓建设。

（三）保障粮食安全要与解决“三农”问题相结合

1.要提升农村产业发展水平。乡村产业是实现乡村全面振兴的重要抓手，推动乡村产业振兴要促进农村一二三产业的融合，在保障粮食生产的基础上，发展粮经饲统筹、农林牧渔并举、产加销贯通、农文旅融合的现代乡村产业体系。通过产业发展，提升乡村的物质基础水平，为粮食生产提供良好的基础条件。

2.要提升乡村治理水平。提升乡村治理水平，构建完善的乡村治理体系是保障粮食生产的重要机制，要强化农村基层党组织政治功能和组织功能，加强党对“三农”工作的全面领导，以抓党建促乡村振兴，推动乡村产业兴旺、文化繁荣，稳定平安，充分发挥治理效能，为粮食安全提供稳定环境。

参考文献：

[1]罗海平，桂俊练，张显未.新中国成立以来党的粮食安全政策及时代启示[J].当代经济研究，2023（10）：60-61.

[2]关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[M].北京：人民出版社，2014：3.

[3]中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见[M].北京：人民出版社，2024.

[4]中共中央 国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见[M].北京：人民出版社，2015：3.

[5]中共中央  国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见[M].北京：人民出版社，2016：9.

[6]中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见[M].北京：人民出版社，2017：17.

[7]中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见[M].北京：人民出版社，2021：9.

[8]中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见[M].北京：人民出版社，2019：5.

[9]中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见[M].北京：人民出版社，2020：10.

[10]中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见[EB/OL].（2021-02-21）[2025-05-31].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5591401.htm？ivk_sa=1024320u.

[11]中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见[EB/OL].（2022-02-22）[2025-05-31].https：//www.gov.cn/zhengce/2022-02/22/content_5675035.htm.

[12]中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见[EB/OL].（2022-02-13）[2025-05-31].https：//www.gov.cn/zhengce/2023-02/13/content_5741370.htm.

[13]李国栋，张建伟.“藏粮于地、藏粮于技”战略下我国粮食安全保障体系构建研究：基于“中央一号文件”的质性研究[J].农业经济，2023（10）：27-28.

[14]事关粮食安全这个“国之大者”：全国土地日专访自然资源部部长、国家自然资源总督察王广华[EB/OL].（2023-06-25）[2025-05-31].https：//www.gov.cn/zhengce/202306/content_6888372.htm.

[15]习近平.习近平著作选读：第1卷[M].北京，人民出版社，2023：201.

基金项目：2023年度乐山市哲学社会科学规划管理课题“粮食安全的政策性论述——基于2014年以来中央一号文件的文本分析”（项目编号：SKL2023D17）。