从“免费师范生”到“本研衔接师范生公费教育”：政策变迁的多源流阐释

一、问题提出

2007 年 5 月 9 日，国务院决定在北京师范大学等六所教育部直属师范大学内开始实行师范生免费教育。2012 年1 月7 日，师范生免费教育经过四年实践探索，一些问题慢慢浮现，为了解决此政策实行过程中呈现的新问题教育部发布了《关于完善和推进师范生免费教育的意见》，又在六年后发布了《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》，在该实施办法中“师范生公费教育”这一表述首次出现在学术界及大众视野，用以代替“研究生免费教育”。直到 2024 年 5 月，为了适应当前百年未有之大变局的国际形势和促进我国教育的高质量发展，教育部等部门再次联合发布《教育部直属师范大学本研衔接师范生公费教育实施办法》（以下简称“实施办法”），表明通过分段培养方式选拔一批优秀人才免试进入研究生教育，为中西部地区和农村地区的教师队伍注入高质量高层次的新时代教师，为教育质量优质均衡发展保驾护航。根据文献检索发现，学术界对该政策产生的背后机理探究较少，因此本文旨在回溯该实施办法变迁的内在机制，从与以往不同的理论视角切入进行分析并阐释，为政策的演进与再革新提供理论基础和科学依据。

二、政策变迁的过程轨迹

新中国成立以后，教育队伍经过半个多世纪的建设取得了巨大发展，但在过程中也暴露出教师队伍专业性不强、中西部欠发达地区教育落后、地区和校际之间师资力量不均衡等各种问题，因此为了倾斜中西部教育发展，国家决定开始实施免费师范生政策。从那开始到现在的近 20 年间，我国教育事业不断蓬勃发展，循序渐进，对该政策一直在进行改进和完善，直到今年 5 月，教育部发布最新政策《教育部直属师范大学本研衔接师范生公费教育实施办法》，该政策演进历程大致划分为三个阶段。

（一）初始阶段：2007 年 5 月—2012 年 1 月

这一时期是从《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》的发布到《关于完善和推进师范生免费教育的意见》的出台。2007 年教育部开始招收免费师范生，通过免除他们在校学习期间的学费和住宿费，并给予生活补助费用的形式，要求他们在入学前与学校和生源所在地有关部门签订就业协议，承诺毕业后到中小学从事十年以上的教育工作 [1]。当时中小学教师学历层次较低，专业性不强，该政策的出台能够一定程度上确保提升中小学教师学历水平和改善教师队伍结构，同时还能为一些家庭经济条件较差的优秀学生给予适时的帮助，一出台便受到相关利益者的广泛关注。至 2012 年国家为深入贯彻落实该政策，进一步完善和推进师范生免费教育，提出要科学制定免费师范生招生计划、健全免费师范生录取和退出机制、逐步在全国推广师范生免费教育政策、建立健全跨部门工作机制等多项要求。该阶段政策目的主要是吸引优秀学生报考师范专业，通过提供经济帮助鼓励其长期从事教育工作，并通过承诺下村任教等来促进教育资源的均衡分配[2]。

（二）完善阶段：2012 年 1 月—2018 年 7 月

这一时期，随着《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》的正式颁布，我国师范教育迎来历史性的转折，师范生正式进入“公费教育”的新纪元。这一政策主要有名称、服务期等变化，并且进一步明确了吸引优秀人才从教的要求，突显了政策的导向性；此外首次提出培养“四有”好老师的目标要求。由此可见，新时代我们对师范生培养和教师教育体系建设有了更高的目标追求，同时还有一些最初的任务在还未完成，仍需进一步完善 [3]。针对优质教师队伍的培养，这一时期的政策已经初步构建了一套有效机制，从政策本身的角度来看 ， 其在各个不同的发展阶段所表现出来的特点与不同历史阶段我国对于教师资源的需求相契合， 符合时代变迁的趋势， 是政策具备现实性的一种表现[4]。

（三）深化阶段：2018 年 7 月—2024 年 5 月

该阶段期间我国一直在不断推进中国特色教师教育体系建设及教师高水平高层次培养等问题。“强师计划”、“优师计划”、“强基计划”、“国优计划”等计划从不同侧重点入手建设中国特色教师教育体系，直至今年 5 月“实施办法”的出台，又进行了一次升华补充。该政策实行本科和研究生阶段有机衔接的培养制度，支持公费师范生免试攻读教育硕士后再履行任教，能够有效提升公费师范生的学历层次和综合素质，还对任教服务区域进行了微调和约束，将履约协议与信用记录进行绑定强制从教，优化师资均衡的同时增强了政策的约束力和执行力，并且提出优秀者优先选择从教地的创新激励机制[5]。

三、政策变迁的多源流分析

美国著名政策学家、政治学家约翰·W·金登 1984 年基于对“垃圾桶模型”的修正而提出多源流理论，该理论认为政策制定及出台是由于问题流、政策流、政治流三条源流的推动。多源流理论认为问题源流、政策源流和政治源流在初始的一段时间内各自流动，当到达一个关键的时间节点时，三条源流便加速交汇，随之发生耦合作用，形成所谓的“政策之窗”，最终致使某一政策的形成与出台。

问题源流的核心在于揭示社会的真实情况，通常借助焦点事件、各种指标形式以及反馈信息来阐明某个问题为何能够引起政策制定者的注意，推动其迅速进入决策议程中[6]。首先，在教育高质量发展背景下，尽管教师招聘的准入门槛提高，但我国拥有研究生学历的中小学教师占比相较于国际水平仍有差距。有研究表明：2021 年，普通高中教师研究生学历从 4.30% 提高到 12.39% ，普通高中、中等职业学校、初中、小学专任教师具有研究生学历的教师占比分别为 12.4% 、 8.5% 、 4.6% 和 1.9% ，而此时的 OECD 国家初中生教师中硕士研究生学历平均比例已超过 45%_⨀^[7] 。其次，存在部分毕业生违约、部分地区教师流失、协议保障制度不完善、区域教育资源不均衡等问题。最后，我国在教育强国大背景之下，教育优质均衡发展，中国特色教师教育体系建设等问题有待解决，免费师范生政策历经几次变革，已走向成熟阶段，其部分内容已不符合现代的时代背景和政策环境，为兼顾政策的适用性和长期性，理应对师范生公费教育政策进行适度修改。

政策源流是指解决问题的政策建议、提案或解决方案的具体内容等在讨论中予以修订、完善的动态发展过程，多源流理论认为政策源流的过程大多在专业人员共同体中发生 [8]。他们对问题的解决有专业观点，通过媒体、听证会等方式让当局与大众接受建议，只有具有价值可接受性与技术可行性的政策建议才能幸存 [9]。首先，我国的师范生教育自实行以来在建设教师队伍和促进教育公平等方面均发挥着不可忽视的重要作用。过程中将“免费”改为“公费”更加体现该计划的国家性和教师职业的公共性，现加入支持公费师范生免试攻读教育硕士也是为了满足当下教育背景建设更加合理的教师队伍，提高教师层次，推进基础教育优质均衡发展。此外，众多学者在多年研究中发现的问题，实施法案也予以明确规定，例如违约者将被记入信用记录，提出优生先选激励制度等，并且关于新增加的研究生层次教师培养的选拔录取要求、入退规定、考查形式和培养方式等都给出了清晰的规定。学者们迎合教育环境变化，强调教师教育创新模式的变革，也为师范生公费政策的转变提供了动力。

政治源流是由执政党的理念或者意识形态、国民情绪、利益集团的竞争及公众舆论等多因素共同组成 [10]。首先，我国师范教育事业的发展一直受到社会各界的高度关注，如何吸引更优秀的师范生投身教育事业，提升教师队伍整体素质，是政策改革的重心，并且每年热议的择校择师问题反映了广大人民群众对优质教育优质师资的期望与需求 [11]。优秀教师投身农村教育和基础教育是国家、地方群众和有责任心的师范生等心之所向，既可以改善师资力量，还能够在一定程度上缩小城乡差距。其次，“要加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平，加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化”是在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告中的重要论述；此外在 2024 年 5 月 29 日中央政治局第五次集体学习时习近平总书记再次强调：把加强教师队伍建设作为建设教育强国最重要的基础工作来抓，大量培养一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍 [12]。实施办法的出台也是对社会各界和当代教育的回应。最后，公费师范生由于之前职能报名在职考研，因工作任务重或其他原因，学历提升的占比不高，而现在越来越多的研究生，非师范生进入教育行业，他们本身也期待学历的上升，更有利于提升教师职业价值的社会认同，成为推动教师队伍建设和教育优质均衡发展的重要力量。

政策出台需要靠问题流、政策流和政治流的共同推动，当三条源流紧密汇聚耦合后政策之窗将随之开启。在实施办法出台的过程中，各方利益相关者都在不同的场合和机会表达自己的价值偏好，对政策制定施加影响。并且，社交媒体时政策议程设置的关键变量 [13]，在当代这个互联玩飞速发展的时代，各个新媒体平台飞速发展，在一定程度上集合社会力量，表达人民群众的需求和想法。例如 2022 年有网站上关于“教师行业开始学历内卷！研究生学历成为新录用教师主流”的帖子引起众多网友热议 [14]，由此公费师范生的政策问题便引发更多的关注和讨论，政府和教育部门在各相关利益方的压力下及时将问题提上议事日程，最终助推该政策的形成及出台。

四、结语

《教育部直属师范大学本研衔接师范生公费教育实施办法》的出台受到多种因素影响，在多源流理论视域下本研究清楚了解政策形成的问题源流、政策源流和政治源流，阐明了政策之窗开启机制。实施办法在任教时间、地区、和培养模式、激励管理措施等多方面制定了新的规定和标准，更符合教育强国建设的发展方向，也符合广大群众和利益相关主体的要求。然而，新政策的出台往往会伴随一些新问题的出现，需要对此予以长期的关注，探寻问题解决和政策优化的其他路径。

[ 参 考 文 献 ]

[1]国务院办公厅 . 国务院办公厅转发教育部等部门关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法 （ 试行 ） 的通知 [EB/OL]（2007-05-09）[2024-07-16]http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/tnull_27694.html.

[2]国务院办公厅 . 国务院办公厅转发教育部等部门关于完善和推进师范生免费教育意见的 通 知 [EB/OL]（2016-08-24）[2024-07-16]https：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101954.htm.

[3]国务院办公厅 . 国务院办公厅转发教育部等部门教育部直属师范大学师范生公费教 育 实 施 办 法 的 通 知 [EB/OL]（2018-08-10）[2024-07-16]http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201808/t20180810_345023.html.

[4]房玲玲 ， 杨颖秀 . 师范生公费教育政策文本分析及政策建议 [J]. 延边大学学报 （ 社会科学版 ），2020，53（01）：124-132+144.

[5]国务院办公厅 . 国务院办公厅关于转发教育部等部门《教育部直属师范大学本研衔接师范生公费教育实施办法》的通知 [EB/OL]（2024-06-14）[2024-07-16]https：//www.gov.cn/zhengce/content/202406/content_6957260.htm.

[6]董新良 ， 赵越 . 国家安全教育决策议程分析——基于多源流理论视角 [J]. 教育理论与实践 ，2023，43（13）：16-21.

[7]桑标 ， 陆璟 ， 李伟涛 ， 等 . 在教育强国建设中提升教师队伍学历水平 [J]. 教育研究 ，2023，44（09）：31-38.

[8]付新琴 ， 葛新斌 . 学校改进政策变迁的多源流回溯及其价值演进 [J]. 当代教育科学 ，2018，（01）：58-62.

[9]杨岚 . 政治与专业：多源流理论视域下俄罗斯英才教育政策起源研究 [J]. 教育学报 ，2022，18（01）：138-149.

[10]莫甲凤 ， 杨雯 . 学术打假何以成为国家行动——基于多源流理论的分析 [J]. 现代大学教育 ，2022，38（05）：15-26+112-113.

[11]刘一琳 . 多源流视阈下的教育政策议程分析——以《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》的出台为例 [J]. 现代交际 ，2019，（13）：138-140.

[12]习近平在中共中央政治局第五次集体学习时强调 加快建设教育强国 为中华民族伟大复兴提供有力支撑 [J]. 旗帜 ，2023，（06）：8-9.

[13]况广收 ， 胡宁生 . 社交媒体时代的政策议程设置——基于多源流理论的分析 [J]. 南京社会科学 ，2017，（10）：74-80.

[14]公伟美 . 多源流理论下师范生本硕一体化培养政策分析 [J]. 教师教育论坛 ，2024，37（03）：38-45.

[ 作者简介 ] 韩坤颖（1999-），女，河北唐山人，硕士研究生，主要从事教育经济与管理研究。