水利工程管理体制改革难点及突破方向探讨

引言

水是生命之源、生产之要、生态之基。自古以来，水利工程就是人类文明存续与发展的重要保障。新中国成立以来，我国兴建了数以万计的水库、堤防、泵站、灌区等水利工程，形成了世界上规模最为宏大的水利基础设施体系，为防洪抗旱、农业灌溉、城乡供水、水力发电等作出了不可磨灭的贡献。然而，长期以来，我国水利工程管理普遍存在着“重建轻管”的倾向。许多工程在建成后，其管理体制、运行机制和维护投入未能得到同步规划和有效保障，导致了管理效能低下、工程老化失修、综合效益衰减等一系列问题。为此，国家持续推进水利工程管理体制改革，出台了一系列重要文件，如《水利工程管理体制改革实施意见》等，旨在理顺管理体制、畅通经费渠道、激活管理单位活力。改革虽取得显著成效，但深层次、结构性的矛盾依然突出，改革已进入攻坚期和深水区。正视这些难点，并寻求破解之道，是实现水利工程长期安全运行和效益持续发挥的必然要求，对保障国家水安全具有重大战略意义。

1 水利工程管理体制改革面临的难点

1.1 产权界定与责任主体模糊难题

我国大量水利工程，特别是中小型水库、灌区、农村饮水工程等，建设年代久远，投资来源复杂，既有国家投资，也有集体筹资和群众投劳。这种多元化的投资背景导致工程产权归属不清，“谁投资、谁所有、谁受益、谁管护”的原则在实践中难以完全落实。产权不清直接衍生出责任主体模糊的问题。许多工程看似有管理单位，但实际上“管而不精、护而不实”，特别是对于公益性较强的工程，管理责任和维修养护经费难以准确界定和落实，容易出现“有人用、无人管”或“多龙治水、责任分散”的困境，最终导致工程老化失修、效益衰减。

1.2 运行管理机制僵化与效率低下难题

长期以来，许多国有水管单位属于事业单位或准事业单位性质，存在着机制不活、效率不高的问题。一方面，“大锅饭”思想在一定程度上存在，缺乏有效的激励机制和竞争机制，管理人员积极性、主动性不足。另一方面，管理方式粗放，多依赖于传统经验，精细化、标准化、规范化水平不高。在经营方面，水价形成机制不合理，许多农业水价远低于成本，水费收取率低，导致水管单位自身“造血”功能严重不足，过度依赖财政拨款，难以维持良性运行。

1.3 投入不足与效率不高

尽管中央和省级财政设立了补助资金，但市、县两级配套资金常常因地方财力紧张而难以足额到位，导致“两项经费”缺口巨大。许多基层水管单位长期处于“有钱养人、无钱养工程”的窘境，工程带病运行、超期服役问题普遍存在。水利工程投资巨大、回报周期长、收益率低，对社会资本吸引力不足。现有政策在产权界定、水价电价形成机制、收益保障等方面仍不完善，无法有效打消社会资本的顾虑，PPP（政府与社会资本合作）等模式在水利领域的应用广度和深度有限。财政资金的使用管理存在“重分配、轻管理、轻绩效”的倾向，维修养护资金往往采取“撒胡椒面”式的平均分配，未能与工程的实际状况、绩效评价结果紧密挂钩，资金使用的精准性和效益最大化程度不高。

2 水利工程管理体制改革的突破方向

2.1 明晰产权，落实责任

推进产权确权登记，按照国家不动产统一登记制度要求，全面开展水利工程不动产确权登记发证工作，清晰界定国家、集体、企业或个人所有的水利资产产权，明确所有权的代表人、行使主体和权利义务；分类明晰管理责任，根据工程功能（公益性、经营性、准公益性）和产权归属，逐一落实安全管理、运行维护、防汛抗旱等主体责任和监管责任，推行水利工程“库长制”、“闸长制”等，将管理责任具体到人；探索多样化管护模式，在产权明晰的前提下，积极推广“产权所有者负责 + 政府监管”、“专业化公司运营”、“用水合作组织参与”、“物业化管理”等多元化、社会化的管护模式，特别是对于小型水利工程，可通过政府购买服务、委托管理等方式，提升管护效率和专业化水平[1]。

2.2 建立高效协调的运行新范式

持续推进国有水管单位分类改革，纯公益性单位明确为事业单位，强化其公共服务职能和财政保障；准公益性单位要完善机制，搞活经营；经营性单位要加快市场化改革，建立现代企业制度；深入推进农业水价综合改革，建立反映水资源稀缺程度和供水成本、有利于节水和工程良性运行的水价机制，推行分类水价、阶梯水价、超定额累进加价制度，完善水费计收和使用管理，提高水费收取率和用于工程管护的比例；在工程维修养护、监测检测、咨询服务等领域，打破垄断，广泛引入市场竞争，通过公开招标、合同管理等方式，择优选择专业化队伍，降低成本，提高质量[1]。

2.3 创新运行管护机制

推进政事分开、事企分开，理顺管理体制。推行“管养分离”，将维修养护、技术检测等业务通过市场竞争方式外包给专业企业，水管单位专注于监督管理、调度运行和应急抢险等核心职能。深化内部人事、分配制度改革，建立竞争性上岗和绩效工资制度； 制定政府购买水利工程运行维护服务的指导性目录、技术标准和规范合同文本。通过公开招标、定向委托等方式，将小型水利工程、河湖巡查、水利设施维修等业务，交由具备资质的农村集体经济组织、农民用水合作组织、物业化公司或其他专业机构承担；出台扶持政策，鼓励发展一批技术强、信誉好的水利工程管理、维修养护、技术咨询等专业化企业和社会组织，

形成健康有序的水利工程管护市场 [3]。

2.4 构建全链条智能化的监管新格局

健全协同监管机制，建立水利部门牵头，发改、财政、审计、生态环境等部门协同联动的监管工作机制，明确分工，信息共享，形成监管合力；创新监管方式手段，充分运用现代信息技术，构建“互联网 + 监管”模式，利用遥感监测、视频监控、传感器网络、大数据分析等，实现对工程运行状态、资金使用情况、管理行为的实时动态监控和智能预警，推动监管从被动响应向主动发现转变；完善绩效评价体系，建立科学、全面、可量化的水利工程管理绩效评价指标体系，将工程安全、运行效率、经济效益、生态效益、社会满意度等纳入考核范围，并将评价结果与财政资金安排、管理人员奖惩等挂钩[4]。

结束语

水利工程管理体制改革是一项长期而艰巨的任务，不可能一蹴而就。当前改革已进入攻坚期和深水区，所面临的难点是系统性的、结构性的。破解这些难题，必须坚持系统观念，加强顶层设计与基层探索的有机结合，既要勇于打破体制机制障碍，也要注重方式方法的创新。展望未来，深化水利工程管理体制改革，必须坚持以新发展理念为引领，以保障水安全为目标，以推进水利治理体系和治理能力现代化为主线。既要勇于突破思想观念的束缚和利益固化的藩篱，也要尊重客观规律，坚持因地制宜、分类施策、稳中求进。

参考文献：

[1] 姚 炳 桂 . 深 化 水 利 工 程 管 理 体 制 改 革 方 向 分 析 [J]. 内 蒙 古 水利 ,2021,(08):79-80.

[2] 王晓莉 . 我国农业水资源管理与农民集体行动 [M]. 新华出版社 :202108:228.

[3] 黄朝晖 . 水利工程管理体制改革展望 [J]. 中国科技投资 ,2021,(16):11+19.

[4] 薛玮翔 . 小型水利工程确权系统的设计与实现 [J]. 水利水电工程设计 ,2021,40(02):53-55.