国土空间规划背景下乡镇国土空间规划研究

摘要：随着我国经济实力的快速提升，我国迎来了高速发展的全新时代，为解决我国各类空间规划自成体系、互不衔接等问题，国家推动了以“多规合一”为主线的国土空间规划体系建设，并对应我国的行政管理体系，形成了以国家级、省级、市级、县级、乡镇级“五级”，和以总体规划、详细规划、相关的专项规划“三类”为架构的“五级三类”国土空间规划体系。空间规划体系改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，也是我国经济社会健康可持续发展的重要保障。基于此，本文对乡镇国土空间规划的意义以及乡镇国土空间规划在国土空间规划体系的措施进行了分析。

关键词：国土空间规划体系；乡镇国土空间规划；意义

1乡镇国土空间规划与国土空间规划的关系

国土空间规划是包含土地、海洋及领空等空间的资源一体化发展指南，是推行可持续发展理念的空间规划蓝图，是我国开展各类开发保护建设活动的基本依据。其中，乡镇国土空间规划是全国国土空间总体规划五级三类体系的重要组成部分，是乡镇人民政府对本行政区域国土空间开发保护做出的具体安排。

乡镇国土空间规划与国土空间总体规划的关系体现在两个方面。一方面，乡镇国土空间规划应发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用；另一方面，乡镇国土空间规划应发挥在国土空间规划体系中承上启下的作用，向上细化落实县级国土空间规划要求，向下指导乡镇各专项规划、村庄规划的科学编制。

2乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义

乡镇虽然是五级国土空间规划中最低层级的地域，但由于国土空间规划传导与落实的功能要求，高层级地域的国土空间规划对“多规合一”内容在乡镇地域的传导与落实，以及生态保护红线、永久基本农田和乡镇开发边界“三线”划定，都会对乡镇地域各类自然资源规划管理的落实和各类空间资源的有序开发利用提出更高的规划要求。特别是乡镇地域承担了更多的自然资源和生态保护的作用，以及在国土空间规划中的体现是高层级国土空间规划能否有效实施的关键。同时，乡镇地域涉及到城（集）镇等不同特质的地域要素，以及其结构上充分体现出的城乡二元特征，也会关联到乡镇地域的国土空间总体规划与详细规划如何有效衔接。如乡镇地域的产业发展、市政基础设施和公共服务设施的布局等需要有总体层面的安排，发挥城乡融合的作用，要考虑与县市的衔接。

3乡镇土地空间规划编制中存在的问题

3.1乡镇政府“权威”不足，积极性低

作为乡镇国土空间规划的主体，乡镇人民政府本应在规划过程中发挥作用，积极编制符合当地实际的乡镇国土空间方案。但由于乡镇政府“权力”不足，虽然是规划主体，但并不具备编制规划的“完全能力”。例如，该乡的规划编制底图和基数完全由县级自然资源和规划局控制，没有掌握所需地形图编制的相应权力和财力，例如是否或如何进行测量。产业发展、基础设施和公共服务设施依赖县级部门的支持。一些乡镇的财政困难在一定程度上使作为实际规划编制主体的乡镇人民政府陷入困境：一方面，作为规划编制的法人，要对规划编制负责；另一方面，由于财力和资源不足等因素，他们在规划过程中的积极性不高。

3.2城市建设用地与农用地矛盾突出

我国现行国土空间规划还存在许多不合理之处，严重制约了社会经济的科学合理发展。最突出的问题是城市建设用地与农业用地之间的矛盾。一方面，由于城市规划用地的快速扩张，土地供需矛盾日益突出。然而，由于国家空间规划缺乏对土地资源的统筹考虑，大量耕地被占用，从长远来看不利于社会经济繁荣和稳定发展。另一方面，当前各地对土地资源保护和合理利用缺乏全面深入的认识，导致土地空间开发强度过大，加剧了部分地区生态环境破坏，甚至引发群体性事件，严重影响了人民群众的生活质量。

4乡镇国土空间规划在国土空间规划体系实用性思考

4.1明确边界和责任，支持推进乡镇基层治理

乡镇政府作为基层单位，权力最少，事务最多。一个乡镇的同一块土地，往往承载着各种功能需求，面临着上级部门不同的管理职责。比如一条河带往往承载着水利部门的防洪责任，自然保护区的保护责任和林草部门的造林任务，体育部门的体育休闲设施的布局要求，住建部门的市政设施的布局要求等等。同时，乡镇级空间单元处于我国国土空间规划体系的底层，面临着社会矛盾和经济利益冲突的焦点。如果边界不清，管理责任不清，有经济利益的地方就会出现多头管理、争夺权益的问题，没有利益责任的地方就会出现管理空白，导致重复协调，不利于基层治理能力的提升。乡镇总体规划作为最基础的国土空间总体规划，要突破部门壁垒和技术壁垒，协调空间格局，界定管理边界，深入研究如何支撑和提升基层村镇治理能力。

4.2科学合理的调整用地结构

一是要提高土地资源的利用率，必须充分利用闲置土地，科学合理地调整用地结构，降低工业用地的比重，扩大耕地面积，使我国土地结构达到平衡状态，也能使生态环境得到更好的保护，优化土地整治规划工作质量。二是在土地结构调整过程中，要根据当地的实际情况，特别是城市里有一部分闲置的土地，要加强利用，更有利于发展城市规模，同时也有利于减少对城郊其他土地造成的破坏。三是要加强不同类型土地的综合利用，比如在工厂建造区，种植除尘、防噪的植物，在小区绿化或小河建设等，都能让它在发挥经济效用的同时，提高其生态效益，使其综合利用。此外，各有关部门在实施土地资源利用规划过程中，也要加强对企业节能减排工作的跟踪与反馈，以确保土地规划利用的有效性。与此同时，为了更好地防止国土资源浪费，相关部门要结合自然资源部和省自然资源厅的规划，开展土地整治工作。特别是要加强对农村土地资源的治理和对污染和废弃土地资源的治理，从而更好地优化我国土地资源结构。

4.3完善区域协调互促发展格局

相邻区域关系协调不仅仅是市县级国土空间规划的重点内容，对于处在流域、城市群、都市圈、中心城市和行政区划交界地带的乡镇也需要加强区域协调规划，需基于区域视角给予规划回应和落实，这也是乡镇总规报批审查的核心内容之一。基层乡镇政府在承担社会事务方面有较大的优势，但是在经济产业、环境、交通、市政、公共安全等方面的权限非常小，乡镇域的规划建设管理工作必然需要在更大的区域层面统筹协调才能顺利推进。乡镇总规与上层级规划一样，也需要在“完善区域协调格局”的要求下扮演好自身角色、发挥应有作用和争取外部支持。一是作为区域网络中的一个节点，必须承担起区域责任，为区域整体发展贡献出必要的空间资源;二是在环境保护、道路交通、邻避设施布局、公共安全等方面提出需要加强横向衔接协调的对策;三是明确需要周边区域给予支持的具体事项，并在乡镇总规征求意见和报批过程中争取获得相关各级政府的确认和支持。

5结束语

在国土规划体系建设初期，随着各级国土规划编制的研究和探索日趋成熟，乡镇国土规划应以乡镇作为最基本单元的价值和意义为基础，打破原有政权造成的壁垒，为乡镇综合全局发展和保护空间赢得第一机，继承乡镇总体规划和土地利用规划的价值和意义，符合高质量发展的新要求。

参考文献

[1]林丽红，姜圣泽.国土空间规划功能定位与实施研究[J].城市住宅，2020，28（07）：151-152.

[2]李如海.国土空间规划：现实困境与体系重构[J].城市规划，2019，45（02）：58-64+72.

[3] 赵博超.国土空间规划体系下村庄规划编制方法研究[D].江西师范大学，2019.