党建引领基层治理的理论和实践探索

摘要：基层治理是国家治理体系的一个重要的组成部分。十八大以来，总书记高度重视基层治理工作，“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”本文基于建国以来对党对治理理论和实践的探索，从加强党建引领、完善领导体制及加强法治保障三个方面探索提升基层治理实效的有效路径。

关键词：基层治理 党建引领 法治

治理（governance）是发源于西方的一个学术概念，单纯从词义上看，治理和管理并无二致。上世纪1960、70年代，在一些领域的管理中，如教育管理领域、城市管理领域以及公司管理领域中，彼此可以通过一定的协商、交流来解决一些工作中遇到的问题，而不必完全依赖传统的管理模式，到了80、90年代，西方的政治学家重新定义了“governance”一词，与传统的统治（rule）进行概念上的分割，并逐渐取代了传统的“管理”概念。后来治理逐渐延伸到了公共管理领域，即在国家和社会的管理分配上，要重新调整国家的角色，允许社会组织等社会团体的适当介入，作为政府以外的主体在涉及公共利益的事务中发挥作用，从而逐渐有了治理这个概念的形成。在公共管理学中，治理是一个核心概念，其所讲的治理是一个“自上而下”与“自下而上”双向互动的过程，并通过多元主体参与、合作等方式实现对社会公共事务的管理，而不是只靠政府一方、单一主体对公共事务进行管理。

在全球化的进程中，国家与国家之间的政治、经济以及文化联系等变得越来越紧密，社会生活不断发生变革，在全球化的影响下，治理逐渐成为国际上日益流行的一个政府治国转型趋势。2013年十八届三中全会上，我们正式提出了社会治理的概念，而只有准确的理解了什么叫治理，才能准确理解国家治理体系和治理能力现代化以及基层治理体系和治理能力现代化。

基层治理可以说是国家治理体系的一个重要的组成部分，尤其是城市的基层治理。十八大以来，总书记也是高度重视基层治理，“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层”，基层治理可以说是当前我们党和政府非常重视，同时老百姓也十分关注的一个领域，党的二十大报告也是对新时代基层治理提出了更高的要求。

一、基层治理的探索与实践

“治理”相比于以前是一个新的概念和提法。以往使用的比较多的还是“社会管理”这个概念，关于治理的理论是在社会的不断发展变革中日益丰富并完善起来的。建国70多年以来，党和政府对治理尤其是基层治理的实践和探索大体经历了如下几个发展阶段：

（一）基层治理的初步形成。（1949-1978）

我们党一直以来都是十分重视城市工作的，在建国前召开的七届二中全会上，我们党就提出要把工作重心从乡村转移到城市。毛泽东同志在报告当中强调指出：“二中全会是城市工作会议，是历史的转折点。“当时就号召全党必须要用极大的努力去学习管理城市、建设城市。七届二中全会开好之后，在接下来的几年期间我们还陆续召开了三次有关城市的工作会议，专门研究涉及城市发展进程中的重大问题，其中就有关于治理的相关内容。在这个过程中，我们并没有提出明确的和治理相关的概念。

新中国成立后，为了尽快稳定经济和社会秩序、发展生产，在经济领域实行了计划经济体制，与此同时，在社会领域，为了尽快稳定和重建社会秩序，也建立了和经济体制相类似的一种社会管理体制。由于刚刚建国，主要任务还是发展经济，城市管理领域的研究如人口、统计等方面日益增多，而对于基层治理的关注相对而言比较少。

建国前期，我们开始着手准备居民委员会和居民小组的建设工作，1949年10月，全国第一家居委会在杭州成立，两个月之后，上海的第一家居委会在黄浦区成立，一开始并没有叫居民委员会，而是称之为居民福利联谊会，两年之后正式改为居委会。之后，居民委员会制度逐渐在全国范围内得到普及。在此期间，国家先后出台了有关城乡基层社会运行的一系列文件，如《关于发展农业生产合作社的决议》《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》等，为以后城乡基层治理的逐步完善和有序运行提供了制度基础。

整体而言，78年之前，从社会治理角度而言，居委会实际上发挥的功能相对比较弱化，城市管理工作的主要抓手依然是单位制。简言之，从建国到78年之前，我国的基层治理形态大致可分为两种：在城市，普遍实行单位制；在农村，普遍成立了人民公社。

（二）改革开放时期的基层治理。（1978-2011）

改革开放之后，我们的治国方略转移到以经济建设为中心上来，发展生产，对外开放，对法治和治理逐渐重视起来。与此同时，社会结构也开始发生一些变化：从“社会稳定”开始向“社会和谐”转变，迎来了社会治理的新局面。在此期间，全国人大重新公布了“两个条例”，街居制开始逐渐恢复，基层在社会管理的组织方式、发挥的功能上也随之开始变化，如单位的管理功能被逐渐弱化了，但是并没有完全被居委会取代。1989年12月全国人大通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，并且正式确立了它的性质为基层群众性自治组织。2000年左右，我们开始推行社区建设，并且在全国范围内普遍实行了社区居民委员会选举。

随着街居制的发展，居委会的行政化现象逐渐开始显现，“居委会是个框，什么都往里装”。随着社会的发展，城镇化率的不断攀升以及国有企业“抓大放小、减员增效”改革带来的就业问题，街道上的无照摆摊的商贩也越来越多，进而变成了一个社会问题，城市管理的概念开始频频出现，成为社会上的热词。针对以上的问题，我们成立了专门的城管机构，并逐渐成为日后一支非常重要的基层治理力量。

2004年，党中央提出要构建社会主义和谐社会，提高各级领导干部构建社会主义和谐社会的能力，并且要实现一个社会管理的新格局。党的十六届四中全会提出，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这是中央首次提出社会管理的议题，确立了社会管理的制度框架。从中可以看出，党委统揽全局、协调各方，政府在其中发挥主导性作用，社会组织在各领域发挥协同作用，最后还需要公众参与。

（三）社会治理阶段

从十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，基层治理在理论和实践上都有了新的发展和探索。

我们正式的提出了“治理”这一概念是在2013年十八届三中全会上，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次把“社会管理”变为“社会治理”，我们对社会治理的探索进入了一个新的发展阶段。

从概念上看，管理和治理有如下不同：一是从主体上看，管理在传统意义上更多的是强调政府自上而下的带有强制性的一种方式；而治理除了传统的管理主体以外，还包括社会的力量，即管理格局中所讲的社会协同、公众参与，共有四个重要主体。不光有自上而下的管理，也有自下而上的反馈。二是从方式上来看，管理主要通过行政性的命令实现自上而下的管理；治理更强调社会组织的协同及社会主体的多元参与。我国人口数量庞大，社会流动性不断增强，新业态新就业群体规模逐年增长，以往依靠政府实行大包大揽的管理方式效果未必会好，因此要不断鼓励和支持社会各方面的参与，加强党建引领，打造共建共治共享的基层治理格局。

在提出国家治理体系和治理能力现代化这个总的架构之后，我们开始研究基层治理体系和治理能力现代化，逐渐提出了基层治理的概念。党的二十大报告进一步把基层治理放到了“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”一章，从管理到治理，的变化，从基层治理概念的提出再到相关法治的完善和制度的明确，这是长期以来我们党治理理论的创新和实践经验的总结，对更好地推进基层治理体系和治理能力现代化具有重要的指导意义。

通过以上梳理，能够发现尤其是十八大以来，总书记高度重视治理工作，围绕着治理发表了一系列重要讲话，做出了一系列重要批示。从理论到政策再到实践层面，我们围绕着谁来治、治什么、治到什么程度，实际上做了很多的工作和探索。

二、基层治理面临的问题与挑战

进入新时代以来，基层治理工作不断有新的进展和新的突破，取得了一些成绩，同时也发现了一些问题。“基础不牢、地动山摇”，基层治理具有十分重要的现实意义。我们要推进中国式现代化，首先就要破解当前城市基层治理中遇到的问题和挑战。就治理而言，我们提出各种概念、出台各种措施，目的都是为了解决治理中遇到的问题。当前围绕治理主要存在以下几个问题：

（一）权责不匹配。很多情况下，街镇的责任越来越大，压力越来越重，任务也越来越多，导致了有的地方乡镇（街镇）权责不一致、边界不清晰以及责能不匹配等问题突出。如上级部门权责过度下放，但是并没有配备与权责相应的人、财、物等资源，是导致权责不匹配的一个重要原因，进而造成基层负担过重。总书记多次强调要进一步明确基层治理权责，厘清基层权责清单，如果权责模糊甚至是错位的，就会导致基层干部疲于应付而使工作长期处于“超载”状态。

（二）条块协同难。这也是目前基层治理工作中比较核心的一个问题。在治理体系现代化改革的推进过程中，基层政府的压力日益加剧，条和块之间的矛盾也越来越突出，两者之间产生的治理问题在基层也尤为明显。面对辖区内的治理问题，一个看得见，但是管不着；一个管得着，但是看不见，这种情况时有发生。而在既有的创新机制安排中，侧重点往往都侧重于条线职能部门在基层治理建构中的主导地位，并未特别突出属地管理的属性，在实际操作中，上级的资源权力依然难以下沉，“条强块弱”的现象依然没有改变，增加了基层治理的难度。

（三）法治待加强。比如物业治理方面，我国是在上世纪九十年代中期逐渐引入了物业的概念。由于前期对于物业性质的认识不足，一定程度上忽视了他的公益属性和普惠性质，即物业在管理中应当以业主的长远利益为先导，而非片面追求短期经济利益。在物业引入之初，我们把它等同于一般性的社会服务，物业服务几乎是完全市场化的，部分物业公司出于利益考虑，在后续提供的物业服务中，不能让业主满意，最终引发业主通过司法途径来维权。另外，业委会的法律地位在目前的法律体系中也没有被直接明确的规定，最高院在相关批复中也只是将其定位成具有部分诉讼资格，造成了后续维权上的一些困难。

三、提升基层治理实效，构建共建共治共享社会治理新格局

（一）加强党建引领。从最开始的街道社区党建到城市基层党建，我们对党建规律的认识是不断深化的，更是对城市基层治理的一种主动适应的过程。基层治理必须由党建引领，是基于党建引领的有效性和必要性。一方面，通过党建引领，能够解决基层治理过程中跨组织协同问题；另一方面基层治理必须由党建引领，党建引领是实现基层治理体系和治理能力现代化的根本路径。

（二）完善领导体制机制。通过进一步完善领导体制机制，解决街道乡镇和条线职能部门权责界限不清晰的问题。同时，可在借助大数据的基础上，对数据资源进行统筹整合共享，推进数字化政府建设的同时解决基层治理中权责匹配的问题。

（三）善用法治思维和法治方式。总书记讲法治是治国理政的基本方式，也是国家治理体系和治理能力的一个依托。所以，我们既然把基层治理纳入法治化轨道，也要把法治思维和法治方式融入到基层治理的全过程、各方面。

参考文献

【1】王诗宗，杨帆.《基层治理研究：当下反思、必要共识及未来想象》【J】.学术月刊，2022（7）.

【2】陈念平.《探索基层治理现代化的中国经验——党建引领基层治理的研究回顾与展望》【J】.党政研究，2019（1）.

作者简介：郝燕，女，汉族，上海，1983.08，研究生，讲师，研究方向：依法治国与基层治理法治化