论环境行政公益诉讼的提起主体之延展

【摘要】检察机关是我国环境行政公益诉讼的唯一的提起主体，采取此种一元模式，不论在实践中还是在理论上，都存在一定的问题。将主体延展至社会组织，具有必要性和可行性。参考与借鉴域外国家与我国民事公益诉讼之做法，应当从检察机关与社会组织顺位设计与社会组织提起环境行政公益诉讼程序保障入手，完善我国环境行政公益诉讼制度。

【关键词】行政公益诉讼；环境行政公益诉讼；延展

20世纪末，我国关于行政公益诉讼的理论讨论与诉讼实践蔚然成风，学者们对行政公益诉讼于我国扎根之可行性展开激烈探讨，直至2017年《中华人民共和国行政诉讼法》25条第4款的增加，结束了检察机关提起行政公益诉讼无法可依的状态。2018年3月，两高出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定检察机关以公益诉讼起诉人的身份提起公益诉讼并对行政公益诉讼活动中的若干问题做出回应。至此，行政公益诉讼制度在我国初步建立。纵观当前环境法规范密度与数量具有相当规模的情况下而环境执法的实践效果并不显著的现象。为促使环境主管机关确实地负担起权责，环境行政公益诉讼制度需通过环境保护法律规范与实践操作等予以逐渐细化。本文欲限缩在环境行政公益诉讼，展开对比研究分析，探讨制度构建，以期为环境行政公益诉讼实务操作及发展提供些许帮助，供我国在环境行政公益诉讼制度上探讨之参考。

一、检察机关提起环境行政公益诉讼之局限

我国《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条对行政公益诉讼作出了原则性规定，明确了检察机关提起环境行政公益诉讼的法律依据。公益组织或者非利害关系之个人不能提起环境行政公益诉讼。然而在实践中，检察机关作为唯一提起行政环境公益诉讼的主体，无论在理论上，还是实践中，都存在一定的问题。

（一）实践中的问题

第一，案多人少，民事行政检察部门负责公益诉讼工作，但在试点工作前已面临案件数量过多而人手不足的困境。在制度建立初期，起诉工作仅限于公益受损严重的地区，未能覆盖更广泛的公益领域。如果检察机关无法同时应对更多公益事务，那么今后开拓行政公益诉讼领域、扩大公益保护范围的前景将不容乐观。第二，有限案件线索来源，不利于全面保护公益：检察机关获取公益诉讼案件线索的渠道相对有限，除了“两法衔接平台”外，其他渠道不够稳定，导致案件线索的发现不够全面。一些领域中隐蔽的线索往往被忽视，对广泛保护公益事业不利。许多案件线索甚至只有在媒体曝光和舆论关注后才引起检察机关的关注，这使得公益保护的有效性存在滞后，无法充分发挥公益诉讼的监督作用。

（二）理论上的问题

第一，偏窄的主体范围背离现代行政公益诉讼之目的。观察行政诉讼原告资格理论和制度的发展，从全球和历史的视角来看，我们可以看到经历了由严格到宽松的变化过程，而我国也不例外。行政公益诉讼作为保护公益、促进政府依法行政的手段，超越了一般行政诉讼原告资格标准，其原告资格标准应更为宽松。然而，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中排除了那些没有直接利害关系且无法提起诉讼的公民、法人和其他组织的可能性。这种以“直接利害关系”为标准的做法不仅与行政诉讼法的发展趋势相悖，而且本身也难以自圆其说。因为检察机关与受损害的公共利益之间也没有直接利害关系，法律也没有为具有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起行政公益诉讼预留空间。第二，检察机关垄断环境行政公益诉权不利于权力制约。检察机关提起环境行政公益诉讼以对违法行政行为进行监督，体现了权力制约的分权制衡思想。在这种情况下，权力在其固有范围内运作，但由于公民个人缺乏直接利害关系，在公权力对公共利益造成损害时无法及时出面。然而，考虑到行政公益诉讼制度，我们需要思考一个问题：如果检察机关垄断行政公益诉权并监督行政机关，那么谁来监督检察机关呢？这引发了对权力制衡和监督机制的思考。

二、环境行政公益诉讼提起主体延展之理据

在环境行政公益诉讼提起主体多元化的主张中，关于多元的内涵，学者们的主张不尽一致。有的学者立足于原告资格的角度，提出应扩大解释“利害关系”，赋予更多当事人以行政公益诉讼原告资格，但应对无利害关系公民个人的起诉资格作一定的法律限制。更多的主张是以列举方式，提出行政公益诉讼的主体资格包括检察机关、公民、社会团体、社会组织等等。但是关于法人、社会组织、社会团体能否作为行政公益诉讼的提起主体，现有的研究较为粗疏，特别是在表达方式上极为混乱。因此，本文主要将聚焦于社会组织，试论述环境行政公益诉讼提起主体延展至社会组织的可行性与必要性。

（一）肯定说

第一，社会组织提起环境行政公益诉讼具有法律依据。《中华人民共和国环境保护法》明确赋予了社会组织提起“环境公益诉讼”的原告资格，该法第58条所称的“诉讼”理应同时包括“环境民事、行政公益诉讼”，加之《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条只规定了检察机关的环境行政公益诉权，并未明确排除社会组织提起环境行政公益诉讼的原告资格。因此根据前述两法尚不能得出社会组织无权提起此类诉讼的结论。第二，社会组织提起环境行政公益诉讼具有主体优势。较于检察机关，社会组织在提起环境行政公益诉讼方面具有分布范围广、社会根基深、无地域限制、发展潜力大等主体优势，既能基于其主体优势及时发现损害社会公共利益的环境违法行政行为并启动诉讼程序。也能充分发挥其主体优势全面高效地参与保护社会公共利益的环境诉讼活动。第三，社会组织提起环境行政公益诉讼彰显法治价值。“肯定说”认为赋权社会组织起诉环境行政机关不仅扩大了行政公益诉讼的原告资格范围，使社会公共利益保护的路径得以拓宽，也有助于实现生态环境和资源保护领域公众参与的实质化，使公众环境权益得到司法救济。

（二）否定说

“否定说”即不支持社会组织提起环境行政公益诉讼的观点，其理由主要涉及法律依据、诉的利益与滥诉隐患。第一，社会组织提起环境行政公益诉讼缺乏诉的利益。“否定说”认为此类诉讼不能够违背“无利益无诉权原则”理应遵循“利益是诉权基础”的理念，但因环境违法行政行为仅损害社会公共利益而并未侵犯社会组织的利益。社会组织提起此类诉讼缺乏诉的利益，因此赋权社会组织提起此类诉讼有违“无利益无诉权原则”。“否定说”还认为《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定有权提起行政诉讼的主体为“合法权益”遭受具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，若违法行使职权或者不作为的环境行政机关并未侵犯社会组织的合法权益，此种情形下的社会组织则不具备提起环境行政诉讼的原告资格，即其不具备提起环境行政公益诉讼及环境行政公益诉讼的原告资格。第二，社会组织提起环境行政公益诉讼具有滥诉隐患。“否定说”认为相较于检察机关，社会组织的内部管理宽严程度不一、考核约束机制差异较大，如赋予其提起此类诉讼的原告资格，则存在诱发滥诉现象的隐患，既可能浪费有限的司法资源，也可能对行政法秩序的稳定性造成冲击，因此不应赋权社会组织提起此类诉讼。

笔者认为，对“否定说”所主张的社会组织提起环境行政公益诉讼缺乏诉的利益与具有滥诉隐患等理由均不赞同。利益即包括公益、也包括私益，在“无利益无诉权原则”下，社会组织提起环境行政公益诉讼应当具有“公益型”诉的利益。因此，赋予社会组织提起环境行政公益诉讼的原告资格，社会组织提起此类诉讼并非基于其私益遭受损害而是基于公益遭受损害，体现了行政公益诉讼中的“有利益有诉权原则”，其诉的利益为“公益型”诉的利益，既未违背“无利益无诉权原则”，也不缺乏诉的利益。同时，赋予社会组织提起环境行政公益诉讼的原告资格与滥诉隐患并无必然联系。从这几年司法实践的情况看，专家担忧的滥诉问题并未发生。即便存在滥诉的隐患也不乏应对措施，赋予社会组织提起此类诉讼的原告资格，既可通过立法对社会组织的起诉资格要件予以严格限制，也可以在诉讼中由被告行使抗辩权对滥诉隐患予以消解。因此，赋予社会组织以起诉资格，既有必要性，又有可行性。

三、环境行政公益诉讼提起主体之比较

（一）美国公民诉讼与德国环境团体诉讼提起之主体

针对原告之适格性问题上，美国德国为不同立法例。美国对团体资格的要求需要有相当程度的利益关系，需要满足成员权利。美国法典在公民诉讼部分中对“公民”定义为，“一个或一些其利益受到或将受到不利影响的人”或利益受到影响之条件。在Sierra Club v. Morton案件中，因为上诉人未提出所指控之行为会影响到该组织或其成员，法院以该案件中上诉人该组织以及其成员之利益未受到损害为由而未支持其诉之声明。在之后美国一些经典判例中可以发现，法院对原告适格的审查判断标准又经历了从放宽到收紧的变化。德国的环境团体诉讼主要是纯粹利他型诉讼，并非代理会员或基于诉讼担当获得权利，而是旨在维护公益，易言之，如果符合条件的环境团体提起诉讼无需主张团体或个人权利受到损害或存在利害关系，即符合起诉条件。

（二）我国台湾地区公益团体作为原告主体

台湾拥有较为成熟的基金会、志愿服务等制度，因而将公益团体作为环境行政公益诉讼的原告主体。在面对环境破坏行为时，公益团体可以主动抑或由环境污染受害者向公益团体申请而发动相关程序。台湾环境作用法中公民诉讼条款，借鉴了美国公民诉讼制度，为防环境诉讼“爆炸”，原告主体资格仅限于受害人民与公益团体。公益团体不论与系争破坏环境行为有无直接利害关系，即是由公益团体主动针对破坏环境行为发动相关程序，抑或是其组织成员为系争破坏环境行为之利害关系人，公益团体都代表了大多数人之利益。台湾参考美国公民诉讼制度，多以受害者提起诉讼，少依据行政诉讼法以公益团体为原告提起公民诉讼并获得胜诉。此外，根据台湾地区实务案件之判决来看，公益团体之适格不只需为内政部核准立案之合法人民团体，且其章程亦须秉承公益性质之宗旨，如开展环保运动、维护生态环境等要件。且公益团体资格要求以“环保团体”为限，为了案件的起诉而成立的团体组织则不具备“公益团体”之要件。

四、社会组织提起环境行政公益诉讼的实现路径

（一）社会组织行使诉权的顺序设计

如果赋予社会组织提起环境行政公益诉讼的原告资格，那么在社会组织与检察机关均有权提起此类诉讼的情势下，两者必将因案件的调查与立案产生诉权冲突。这不仅仅体现在案件受理阶段，还体现在案件调查阶段。倘若社会组织与检察机关均发现环境行政机关违法行使职权或不作为，导致国家利益、社会公共利益遭受侵害的问题，为了启动诉讼程序，两者均可能对案件事实展开调查。然而，重复调查势必会造成人力、财力、物力等方面的资源浪费。倘若社会组织与检察机关先后向人民法院提起诉讼，人民法院在受理以及随之而来的案件审理方面面临实践难题，这势必会导致此类诉讼陷入无序的境地。因此，有必要对社会组织与检察机关之间的诉权顺位进行相应的制度设计。相对于社会组织而言，检察机关在专业人才、证据获取和诉讼能力等方面具有突出优势。因此，在环境行政公益诉讼中，检察机关能够更好地与环境行政机关保持诉权平衡。此外，作为“体制外监督”的社会组织提起的环境行政公益诉讼需要与作为“体制内监督”的检察环境行政公益诉讼形成制约与互补的关系，以防止检察机关滥用环境行政公益诉权的情况发生。因此，应将社会组织的诉权顺位列于检察机关之后。易言之，当社会组织发现环境行政机关违法行使职权或存在不作为的问题时，且检察机关未提起诉讼，社会组织才可向法院提起诉讼。这样的安排有助于发挥社会组织在防范检察机关滥用环境行政公益诉权方面的制约与互补作用，并同时彰显检察机关在监督环境行政机关依法履行监管职责方面的主体优势。

（二）社会组织行使诉权程序保障

尽管检察机关与社会组织之间的诉权顺位安排能够明确社会组织的诉权顺位列于检察机关之后，但作为第二诉权顺位的社会组织提起环境行政公益诉讼需要首先确认作为第一诉权顺位起诉主体的检察机关是否不提起诉讼，这需要通过适当的程序安排来实现。作为第二诉权顺位起诉主体的社会组织并不仅限于一家，当多个社会组织同时行使诉权时，必然会出现重复起诉的情况，因此，需要通过程序安排来避免此类起诉冲突。对此，我们可以借鉴环境民事公益诉讼中社会组织与检察机关之间诉权冲突的诉前程序构造，可以引入诉前公告程序作为社会组织提起此类诉讼时的程序保障。这样做可以实现诉权顺位的程序实现、避免重复起诉的程序规避以及对行政进行督促的程序保证等多重目标。社会组织提起环境行政公益诉讼时，诉前公告程序需要进行进一步的细化规定。首先，公告内容应明确环境行政机关的准确名称、违法事实以及社会组织的联系方式，以确保公告内容准确针对。其次，参照环境民事公益诉讼的诉前公告程序，可以将诉前公告期间设定为30天，并允许相关机关或其他社会组织在此期间书面反馈。再次，公告费用建议由社会组织所登记的政府民政部门安排专项经费予以保障，尽管一般情况下的公告费用由当事人负担。最后，为确保公告内容及时送达相关机关和社会组织，社会组织应选择全国性媒体进行公告发布，并在紧急情况下同时向特定检察机关和环境行政机关发函告知。

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【作者简介】邢子豪（2000.01-），男，汉族，河北省石家庄市人，硕士研究生学历，上海大学法学院硕士研究生在读，主要研究方向：诉讼法学、司法制度、少年司法。