关于工商业用地使用年限届满续期制度设计的若干思考

摘要：党的二十届三中全会明确提出制定工商业用地使用权到期后续期政策，为后续工作的有序开展指明了方向。当前国内多个地区工商业建设用地使用权已相继面临到期问题，如何妥善处置到期土地及满足权利主体多样化的需求，已成为不可回避的重要现实课题。基于这一背景，针对工商业用地使用权续期问题，提出若干发散性的思考。

关键字：工商业用地、年限续期、制度设计

一、年限届满续期面临的主要问题

（一）法律制度存在先天不足，地方实践面临难题

在我国现行法律制度体系下，《民法典》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规虽构建了工商业建设用地使用权期限制度的基本框架[1]，但对于续期的具体规定却显得较为原则，缺乏对续期范围、条件、期限及费用标准的明确界定。这一现状导致地方在到期项目处置过程中缺乏行之有效的抓手，难以实施高效、有序的管理。

（二）早期出让合同续期约定不明确，到期处置难

目前各地已到期或即将到期项目，以工商业项目为主。由于早期土地出让合同条款不完善，缺乏明确的违约条款及到期处置机制，政府在面对到期项目土地利用效率低下、存在违法违规或不符合产业规划等问题时，难以有效行使行政强制力进行干预。同时，所涉权利主体无传导压力，整体配合度不高，进一步增加了政府通过协议收回或推动企业实施改造提升的难度。

（三）剩余使用年限短影响权利主体改造的积极性

各地在推动存量用地挖潜和低效产业用地再开发试点的过程中，部分低效产业项目面临一个典型的问题，即剩余土地使用年限短。这一情况直接影响了权利主体进行再生产或改造提升的积极性，因为较短的年限难以覆盖成本回收周期，让权利主体在决策时有一定后顾之忧。

二、各地工商业用地年限续期的主要实践

各地政策在适用范围、续期年限以及费用标准等方面存在局限性、特殊性和地域性。主要表现在以下几个方面：

一是适用范围存在局限性，各地更加侧重于首次出让年限低于法定最高年限的情形[2]，且适用对象也主要针对原采用弹性出让方式的工业用地。

二是续期年限普遍遵循“总年限不超过法定最高年限”的原则，即要求已出让年限和续期年限之和不得超过续期用途所规定的法定最高年限。

三是续期费用标准存在差异化，除了传统的市场化评估方式外，杭州、海宁等多地还提出了差异化的费用标准体系，即根据产业用地的绩效评估等级，来确定是否续期、续期年限及费用标准。

三、工商业用地年限续期的指导原则

在社会主义土地公有制这一根本制度框架下，工商业用地的年限续期，应当严格遵循有条件、有期限和有偿的指导原则。

（一）有条件续期

根据《民法典》第三百五十九条规定，非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理[3]。这就意味着非住宅建设用地的续期并非自动或无条件续期，而且结合实际情况来看，针对工商业用地年限续期问题，有必要构建一套完善的综合评价体系。应当充分考虑公共利益、产业规划、环境影响、税收贡献及房屋安全状况等多重因素，以确保续期决策的科学性、合理性及公正性。

（二）有期限续期

有期限的土地流动是国有土地使用权有偿使用制度的重要特征之一[4]。工商业用地续期年限应当不高于国家规定的最高法定年限，以确保土地使用权的合法性与规范性。同时，为了更好地满足权利主体的多元化需求，可以允许土地使用权人根据自身情况，灵活选择协议租赁、协议出让等多种方式。通过这一举措，有助于加强政府调节土地市场的能力，降低盘活存量土地的难度，推动土地的节约集约利用，提升土地资源的利用效率。

（三）有偿续期

“有偿”是国有土地有偿使用制度的核心要义。然而，从维护社会稳定的视角来看，应当秉承适度平衡与社会可接受的原则来制定价格机制。一方面如采用市场评估价作为定价依据，可能会给企业带来一定经济负担，影响企业长远发展的积极性；另一方面，应当积极倡导“亩均论英雄”的价值导向，对于工商业绩效评估等级靠前的企业实施地价优惠政策。

四、工商业用地年限续期的初步制度设计

（一）续期申请

土地使用权的年限届满续期涉及土地使用权的再次出让或租赁，故应当遵循依申请审批的续期机制。在审批过程中，需进行严格的审查，确保符合相关法律程序和条件。针对已实施产权分割或存在土地使用年限不一致的工商业项目，应当实施集中续期原则，并统一设定到期时间，从而简化管理流程，减少不必要的行政成本。

（二）续期条件

在考虑工商业用地使用权续期时，应当以满足公共利益需要、符合产业规划导向、建筑质量与安全符合标准以及规定期限内申请等为前提条件。需确保续期行为是否符合公共利益，即优先满足基础设施或公共服务设施等建设需要。

（三）续期方式

工商业用地年限续期可以采用更加灵活的续期方式，如短期租赁与长期续期相结合的方式，科学合理地设定续期或租赁年限，以满足不同工商业项目的实际需求。对于符合条件的工商业项目，应当鼓励采用多元化的续期模式，如协议出让以确保项目稳定性，先租后让以降低初期成本，租让结合以灵活应对市场变化，协议租赁以增强用地灵活性，以及弹性续期保障企业的长远发展。

（四）续期年限

在土地使用年限续期年限的设定上，应当进行科学合理的设定，以满足不同企业的实际需求。采用协议出让方式进行续期的，其续期年限不应超过工商业用地法定最高使用年限，且出于避免短期内多次申请及降低行政成本的考虑，应当设定最低续期年限。采用协议租赁方式进行续期的，租赁期限不应超过20年，同样也需设立最低租赁期限，保障企业在一定时期内的稳定经营。

（五）费用标准

续期费用的设定应当综合考虑企业工商业用地的绩效评估等级和续期年限等因素，以实现费用标准的合理化与差异化。目前价格基数一般为市场评估价或基准地价，为简化计算方式，减轻企业压力，可以采用基准地价修正值作为续期费用价格基数。

五、工作建议

（一）开展年限续期创新实践

允许部分城市在遵循“局部试点、封闭运行、风险可控”的原则下，有序开展年限续期的试点工作，着力解决当前较为迫切的工商业用地到期问题。通过积累经验，不断总结完善，逐步将试点成果由点到面、由局部向全局推广，形成一套可复制、可推广的经验模式。

（二）建立年限续期评估制度

为注重差异化，防止“一刀切”，对于工商业用地使用权续期的，应当综合产业规划、履约情况、产业贡献、安全环保等因素形成量化指标体系，建立规范化、标准化、制度化的续期评估制度，根据权利主体续期评定结果予以差别化处置。

（三）适当延长续期申请时间

《城市房地产管理法》要求权利人需在土地使用权年限届满前一年提出申请续期，但为确保企业不因续期申请未获批准而影响正常运营，建议为企业预留充足的腾退准备时间，将续期申请的时间提前至届满前3-5年。

参考文献：

[1]刘运宏，蔡镇疆.物权法中需要进一步明确的几个问题[J].新疆大学学报（哲学·人文社会科学版）， 2007， 35（3）：51-56.DOI：10.3969/j.issn.1000-2820.2007.03.012.

[2]柳晓娟，侯华丽，谭文兵，等.论国有非住宅建设用地续期制度设计基本逻辑[J].中国国土资源经济[2024-09-27].

[3]雷海棠.建设用地使用权期限届满的法律后果分析[D].内蒙古大学，2012.

[4]王传智.效率与公平视角下完善土地年租金征收的思考[J].淮海工学院学报（人文社会科学版）， 2011（16）：84-86.DOI：10.3969/j.issn.1008-3499.2011.16.027.