空气质量生态补偿政策对大气污染治理的影响研究

摘要：生态补偿作为近些年地方政府降低PM2.5的重要举措，对打赢大气污染防治攻坚战、推动空气污染跨区域协同治理机制的建立和完善、促进流域绿色高质量发展具有重要意义。本文通过梳理文献，从不同角度总结相关学者对空气质量生态补偿政策的研究，通过总结经验，为空气质量生态补偿政策的落地实施提出建议。

关键词：空气质量生态补偿；PM2.5

引言

由于空气的流动性，雾霾污染的外部性溢出范围非常大，往往跨越多个行政区域，导致相邻行政区的大气环境成为一种“准公共物品”。某地政府出台的环保政策所带来的空气质量改善具有很强的“溢出效应”，为其他政府“搭便车”提供了方便。空气质量生态补偿是以减少空气污染和保护空气环境为目的，通过市场、经济和政策的手段来调节空气生态环境各利益主体利益关系的一种制度安排。基于“保护者受益，污染者付费”原则，环境空气生态补偿政策将PM2.5浓度等纳入考核指标，建立奖惩和补偿机制，使得污染的外部成本内在化，以期提高排放主体环境效率，改善生态空气质量。

1 文献综述

习近平总书记指出环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福，为我国生态文明建设提出了指导思想。越来越多的学者尝试从不同角度研究雾霾治理政策评价问题，并借助不同的评价技术展开分析。如基于DPSIR模型构建了城市雾霾测度指数、利用CGE模型模拟不同禁煤力度对各地治霾减排效果以及建立雾霾治理绩效评价体系，其结论基本上都支持雾霾治理政策的减排效应。在雾霾治理模式方面，一些学者指出我国雾霾治理仍存在一系列问题，包括治理模式落后、治理对象单一、法律法规不规范等。在治理措施方面，部分学者分别从调整我国的能源结构和产业结构、提高人力资本投入质量、区域协调治理等角度提出了治理路径。在治理主体方面，部分学者剖析了政府在雾霾治理中的责任、公众治霾减排的意愿以及社会各方利益者的博弈，发现利益相关主体在雾霾治理过程中缺乏积极性。

当前，中国对于生态补偿的研究主要集中在理论体系的构建、机制探索、补偿对象、补偿标准、补偿方式以及补偿额度等方面，研究发现，我国在生态补偿机制的实施过程中存在补偿资金偏小、补偿机制单一以及补偿机制尚不完善等问题。随着政策不断改进与完善，现有学者对补偿项目的绩效评估，即补偿后的研究也日渐丰富。如利用双重差分法研究证实了新安江跨省流域横向生态补偿试点有效改善了流域水环境、从社会、污染排放以及污染处理三个层面综合评估小洪河流域生态补偿效果；在对政策效果进行评估之后，部分学者进一步探究了影响生态补偿政策实施效果的因素。如生态补偿政策通过产业结构升级与污染产业转移调整地区产业结构，同时通过技术创新的中介作用降低环境污染；行政区划和财政赤字会对生态补偿绩效产生影响，其中，行政区域目标与政策效率会影响政策实施效果，财政赤字作为经济激励方式提高了政府提供生态环境等公共物品的动力。政府、企业与公众的行为将会影响生态补偿政策的实施效益，生态补偿政策通过改变政府与企业的经济发展方式、提高公众的生态环境保护观念以不断降低污染物排放。

近年来，随着雾霾天气日渐频发，大气环境领域的生态补偿逐渐引起学者的关注，现有文献主要时对环境空气质量生态补偿政策的经验探讨以及对京津冀地区环境空气质量生态补偿政策的探索。在经验探讨方面，王丽慧等（2012）以石家庄为研究对象，提出可

以建立跨区域的联动机制，以减轻生态环境保护的资金压力，并维护生态环境保护的常态化、持续性；王赟以南京市为研究对象，通过研究大气污染生态补偿的类型，指出以市场化为主、当地政府为辅的生态补偿模式是最适合南京市的生态补偿路径；洪雪雯通过对全省市两级环境空气质量生态补偿方案的经验教训进行梳理总结，凝练出适合于安徽省各市的环境空气质量生态补偿方案。在京津冀地区的政策探索方面，许吉辰对京津冀地区的生态补偿机制进行了研究，提出京津冀地区的区域生态补偿适宜设立生态补偿基金，并划定联合开发区；同年，张鹤以京津冀地区为例，对大气污染治理中的利益相关者、利益冲突、利益补偿以及面临的困境及成因进行了分析，提出应从财政转移支付制度、生态基金、补偿管理机构以及法律依据四个方面构建区域生态补偿机制的实施体系，以化解大气污染府际协同治理中的利益矛盾，促进协同治理顺利进行。

2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，发出“让黄河成为造福人民的幸福河”的号召。为持续改善黄河流域生态环境，在“保护责任共担、流域环境共治、生态效益共享”原则基础上，探索黄河横向流域生态补偿示范模式。基于黄河流域生态补偿政策，研究政策的PM2.5减排效果是重要的。

2.政策建议

推进空气质量生态补偿机制建立健全。空气质量生态补偿政策对于政策实施地区及周边城市的PM2.5排放量都具有显著抑制作用，说明生态补偿政策作为我国实现节能减排和推进生态文明建设的重要手段应相继推进。

首先，应进一步完善生态补偿法律法规。一方面，加快制定《生态保护补偿条例》对跨省流域中赔偿原则、适用领域、赔偿适用范围、赔偿主要对象、资金、赔偿技术标准、有关受益主体的权利意义、绩效评价方式、责任追究措施等方面的规定。另一方面，完善《黄河保护立法草案（征求意见稿）》中关于流域生态保护补偿的内容，在《黄河保护立法草案（征求意见稿）》中专门设立流域生态保护补偿一章，明确生态保护补偿制定的独立法律地位。

其次，健全空气质量生态补偿资金筹集机制。由于空气质量生态补偿以资金补偿为主，存在补偿资金单一、缺乏充足资金投入的问题，因此，政府需积极引入市场机制并发挥其作用，加大推进实施排污权交易和水权交易等市场手段。同时，省政府可借鉴纽约市政府实施生态补偿政策的经验，通过发行城市公债和生态补偿债券、征收生态环境税以及设立信托基金等途径拓宽政府补偿资金的来源渠道，以确保充足的生态补偿资金投入。

参考文献：

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