全过程人民民主赋能基层社会治理研究

在北碚区缙云山自然保护区综合提升过程中，全过程人民民主通过汇聚多元力量，优化决策体系，增强监督实效，培养发展共识，为基层社会治理提供了系统的解决之道。这一过程充分验证了全过程人民民主作为基层社会治理的有效手段和动力源泉的地位。因此，我们必须要充分利用全过程人民民主的制度优势及其赋能作用，确保民主原则渗透至治理的每一个环节，以民主推动治理，以治理巩固民主，推动深化改革不断向前推进，推动中国式现代化、基层社会治理不断向前发展。

一、全过程人民民主赋能缙云山综合提升的践行逻辑

（一）全过程人民民主赋能基层社会治理的多维分析

全过程人民民主对基层社会治理的赋能，源于其制度属性与治理需求的深度契合。全过程人民民主以确立人民主体地位为核心，其全链条、全方位、全覆盖的制度特征，与基层社会治理所追求的共建、共治、共享的价值目标，存在天然且深刻的内在融合性。基层社会治理因直接关涉教育、医疗、生态等民生领域的切身利益，对民主参与的需求更为迫切。而全过程人民民主正是通过构建适配基层场景的多元化参与机制，将民主权利从传统选举环节，进一步拓展至治理决策、执行、监督的各个阶段。在具体的基层社会治理过程中，通过线上线下等民意载体的构建，实现了从民生议题的主动提出、治理方案的多轮磋商，到最终决策落地实施的全程民众参与。这一过程确保了治理决策与民众真实需求的精准对接，通过常态化民主实践凝聚多元主体的治理共识，以可感知的治理成效巩固民众对民主价值的认同，最终形成“民主机制促进治理效能提升、治理成果反哺民主认同深化”的良性循环。

基层社会治理既是全过程人民民主的核心实践领域，更是其持续发展的根基，二者在互动中展现出深度协同的辩证关系。一方面，基层社会治理为全过程人民民主提供了具体可感的实践平台。通过村民代表大会、社区议事会等场景中的表决、协商活动，将“人民当家作主”的抽象理念转化为解决民生难题的治理行动。另一方面，全过程人民民主则为基层治理注入了可持续的制度动力。其构建的多元主体参与机制，打破了政府单一主导的治理模式，有效激发了社会组织、专业技术人才等潜在治理主体的活力。这种制度动力的注入，又会反向推动民主实践形式的创新，最终推动二者在动态互动中实现螺旋式上升。

（二）缙云山自然保护区综合提升实践综述

无序开发、生态环境遭受重创、民生矛盾日益尖锐，缙云山作为中心城区不可或缺的生态屏障，其命运曾因无序开发陷入困境。2018 年，北碚区等地以“保护自然、保障民生”为核心理念，启动了一项缙云山自然保护区综合提升工程。这一工程不仅着眼于环境综合整治、生态修复，更通过综合提升手段推动绿色发展，试图在环境综合整治、恢复生态原貌的同时，优化产业结构、提升区域发展水平，最终形成一种将前期整治修复与后期价值转化紧密结合的生态治理模式。

在具体实践过程中，北碚区采取了一系列针对性措施。首先，针对违法建筑问题，组建了专业调查团队，对保护区内所有建构筑物展开地毯式排查，建立了包含 3085 个（宗）建构筑物的数据库、图库及问题清单，累计拆除违法建筑 62 万平方米，彻底解决了 269 宗突出环境问题。其次，在居民生态搬迁方面，北碚区统筹运用生态补偿、征地拆迁、社会保障等政策工具，成功引导203 户520 名居民完成搬迁，实现了生态保护与民生保障的协同推进。此外，北碚区还结合缙云山独特的地理环境、气候条件及植物生长规律，实施了系统性生态修复工程，累计栽种植物77.5万株、覆土复耕复绿48.1万平方米。与此同时，积极推动产业升级，对 30 余家农家乐进行统一规划包装，打造民宿产业集群，并引入围炉煮茶、露营住宿等新兴休闲项目，逐步构建起生态文旅融合发展的新格局。

目前，缙云山综合提升工作取得了显著成效。森林覆盖率已提升至 98.6% ，地表水中氨氮含量降至 0.07mg/L ，大气 PM2.5 浓度稳定在 31.4μg/m³ 。动植物资源多样性得到有效保护，期间还发现了缙云掌突蟾、缙云三窝蛛等新物种。与此同时，片区产业转型的积极效应也逐步显现。温泉度假、精品民宿、生态农业等文旅康养与田园综合体项目先后落地，1400 亩缙云山甜茶、青梅、糖梨等特色种植产业被成功激活。数据显示，片区村集体经济收入因此突破 1300 余万元，村民人均年收入增长率达 9.5% 。近几年来，缙云山已成为近郊生态旅游的热门目的地，其生态价值与经济效益在持续互动中不断提升。

（三）缙云山综合提升中全过程人民民主的实践模式

1. 广纳民智，构建立体化民主决策体系

北碚区依托一套覆盖多层次、多维度的民意征集与整合机制，确保民众真实意愿贯穿决策全流程。前期整治规划阶段，便针对性采取地毯式民意摸排，分组深入保护区村社，围绕违建拆除范围、生态保护红线划定等核心争议问题，逐户征求居民意见，避免政策与民生需求脱节。进入生态搬迁决策环节后，开展多轮面对面座谈协商，组织村民代表座谈会、农家乐经营者专题研讨会，覆盖不同年龄段、职业群体的群众代表，确保不同群众诉求不被忽视。到了搬迁补偿标准制定环节，先对前期收集的民意进行分类梳理，再联合相关部门开展多轮专项论证，最终在补偿方案中新增贴合群众需求的条款，使方案支持率大大提升，为后续决策顺利落地筑牢了民意根基。

2. 多方施策，巩固立体化民主监督防线

从监督体系的核心架构来看，首要在于发挥人大主导作用，健全全流程监督闭环。北碚区人大常委会在缙云山环境整治启动之初便颁布《关于加强缙云山国家级自然保护区保护的决议》，明确规划编制、污染源头防治、产业绿色转型等六大领域的具体标准，此后连续多年围绕生态保护等重点主题开展监督，通过专题调研、实地视察，再到会议审议与专题询问等多样化手段，逐步形成“调研—审议—督办—测评”的完整监督闭环。针对国土空间规划优化、基础设施补短板、生态产业培育等关键领域，累计开展 17 次专项监督，有效推动了缙云山“一心四片”发展格局的成型。除了人大主导的制度性监督外，民众监督渠道的拓宽同样关键。线上依托覆盖各村社的“微信联民群”等平台开设监督留言专区，线下通过张贴举报公告、向村民发放监督卡、在村社设立举报信箱等措施，最大程度降低群众监督的门槛，便于实时接收民众反映的问题，同时，明确专人负责线索处理与回复，确保监督诉求件件有回应。

3. 深度融合执行，实现全域覆盖的民主参与

从治理实效转化的角度看，执行阶段的民众参与正是民主决策落地为实际成效的关键纽带。北碚区通过多面引导民众深度参与整治行动，推动民众从治理旁观者逐步转变为参与者，最终成为受益者。在违建拆除与生态修复环节，特意组织群众参与队伍，从各村选拔熟悉当地历史、民情风俗的村民担任拆违监督员，让他们全程介入违建认定与拆除监督，保障拆违工作的公平性与公正性。在产业转型环节，尤其是针对缙云山民宿改造这一民生项目，政府并非直接主导，而是通过引导专业设计团队驻村、协调银行低息贷款等方式，为自愿改造的村民提供免费户型优化服务，最终由村民自主负责投资、建设与经营，推动民宿产业从“零散低端”向“精品集聚”提质扩量。

二、全过程人民民主赋能缙云山综合提升的经验启示

（一）协同多元主体，构建基于民主参与的共治共同体

从治理理论视角审视，全过程人民民主的核心价值之一，在于通过精细化制度设计激活多元主体的治理潜能，最终形成权责清晰、协同互动的共治共同体。而在缙云山综合提升实践中，这一核心价值的落地，正是通过主体角色的系统性重构完成的。

政府层面，相较于传统治理中的主导角色，更侧重转变为引导者。政府依托线上线下民意平台搭建参与框架，为其他主体参与预留空间，民众则以直接利益相关者身份深度介入，针对生态搬迁补偿标准、产业规划方向等关键议题开展多轮充分讨论，直接为政策制定提供核心依据。与此同时，专家团队聚焦生态修复技术方案、产业绿色转型路径等专业领域提供技术支持，避免治理决策偏离科学轨道。企业作为市场主体，需在民主协商确定的生态保护规划框架内，参与文旅项目开发与基础设施建设，确保商业行为不突破生态红线。

全过程人民民主通过赋予各主体平等的参与权与表达权，有效破解了治理中的信息不对称与利益碎片化问题，实现公共利益与个体利益的动态平衡。正如奥斯特罗姆“多中心治理理论”所强调的，多元主体的有序参与可弥补单一治理主体的能力短板，而全过程人民民主恰好为这种参与提供了制度化渠道，最终使缙云山综合提升突破生态保护与经济发展的二元对立困境，形成生态修复、产业升级、民生改善相互支撑的良性互动格局。

（二）保障民主决策，实现民意与科学驱动下的决策优化

从缙云山综合提升的实践经验来看，决策的科学性与民主性，始终是提升治理效能的核心要素。全过程人民民主通过构建全链条参与的决策机制，将群众真实意愿与专业理性判断有机结合，推动决策逻辑从传统经验判断逐步转向基于数据支撑与民意反馈的科学论证。缙云山综合提升的决策过程严格遵循“问题识别- 方案磋商- 公示评议-优化落地”的闭环逻辑。在生态红线划定、文旅产业发展等关键议题上，并非单一依赖行政决策，而是既通过调研团队深入村社，精准把握民众对生态保护与生计保障的双重需求，又依托生态环境、城乡规划等领域的专家开展专项论证，坚守生态保护红线底线。最终形成的方案，既规避了部分地区曾出现的重开发轻保护倾向，又有效防止了重生态轻民生的治理偏差。

这种以民意导向为基础、科学论证为支撑的双轮驱动决策机制，不仅通过前期参与提升了决策的民众接受度，更通过专业把关增强了决策的实践可行性，这为破解重大生态项目决策中常见的执行难题提供了制度保障。以更深层的民主理论维度审视，这一决策过程的本质，正是协商民主与科学决策在基层治理场景中的辩证统一。

（三）执行监督并行，强化基于民主监督的治理闭环

执行与监督的有效协同是确保治理目标实现的关键。全过程人民民主通过赋予民众执行者与监督者的双重身份，构建权力运行透明化、治理过程可追溯的监督体系。这种体系并非简单的角色叠加，而是通过身份融合实现治理责任的共担。从实践落地来看，在执行阶段，缙云山当地民众并非被动接受政策，而是通过参与生态巡逻、景区管理志愿服务，以及举报违规施工、生态破坏行为等方式主动介入监督。正是这种近距离、常态化的监督，让治理中的偏差得以及时发现并纠正，确保了缙云山综合提升的实际效果不打折扣。从制度功能层面分析，这种监督模式既是对行政权力的有效制约，防止权力滥用导致治理失序，更是对治理效能的直接增强，通过民众参与弥补行政监督的盲区。

（四）推动理念传播，培育基于民主共识的可持续发展观

可持续发展的核心，本质上是形成生态保护、经济增长与社会民生协调推进的共识。而全过程人民民主正是通过参与式教育与共识凝聚，把这一理念从抽象政策话语转化为民众日常实践中的自觉行动。在缙云山综合提升的具体实践中，民众借助民主协商会、议题讨论会等多样化参与过程，慢慢意识到生态保护与自身生计、长远利益的内在关联，甚至在自家农家乐改造、参与特色产业发展时，会主动融入环保、清洁等可持续发展元素。从社会认同理论视角分析，民众参与全过程人民民主的过程，本质上就是对可持续发展理念形成价值认同的过程。当民众能通过民主渠道参与生态保护方案、产业规划决策时，他们对可持续发展理念的接受度会明显提高，实践意愿也随之增强，最终形成自上而下引导、自下而上实践的双向互动格局。缙云山综合提升的实践印证了一点，全过程人民民主不只是一种治理工具，更是可持续发展理念传播的重要载体。它通过民主协商凝聚的发展共识，比单纯的政策宣讲、文件传达更具说服力与影响力。这种建立在民主共识基础上的发展观，能为区域长期发展提供稳定的价值支撑，最终实现发展的可持续性，以及代际间的公平。

参考文献

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课题项目：2024 年中国式现代化理论和实践研究中心课题项目“进一步全面深化改革中发展全过程人民民主的西部地方实践—以北碚区为中心”（编号：2024ZGSXDH13）。

作者简介：王娜（1989-），女，河南南阳人，硕士，马克思主义学院讲师，主要从事毛泽东思想和中国特色社会主义理论研究。