边疆生态治理协同路径研究

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。党的二十大报告指出，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”，并强调要“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。”党的二十届三中全会强调：“深化生态文明体制改革。”边疆地区作为国家生态安全屏障的前沿地带，其生态治理具有显著的 战略特殊性和现实紧迫性 。在全球气候变化加剧与地缘政治复杂性交织的背景下，传统“碎片化”治理模式难以应对跨境生态风险、民族地区发展诉求与生态保护的多重挑战， 推动多元主体协同共治已成为破解边疆生态治理困境的必然路径 。

地处我国西南边陲，是中缅经济走廊的关键节点和“面向南亚东南亚辐射中心”的重要门户。其地理区位的 边疆性、生态系统的 敏感性以及社会文化的 多元性，使其成为研究边疆生态治理协同机制的 典型样本。本研究聚焦德宏州，通过系统剖析其生态治理协同现状与梗阻，旨在构建符合边疆地域特色的 “多元主体 - 多维机制 - 跨境联动”协同路径 ，为筑牢国家生态安全屏障、推进边疆民族地区可持续发展提供理论参照与实践方案。

一、德宏州生态治理协同实践

德宏州立足边疆生态安全屏障定位，积极推进生态治理协同实践，构建多元共治新格局。

（ 一）实施跨区域生态合作

德宏州以生态安全为核心，联动周边区域推进跨境流域共治、生物多样性保护及数据协同，构建跨行政边界的生态治理体系，筑牢西南生态屏障。一是建立常态化联席会议制度。 德宏州与保山、临沧等州市定期召开生态环境联席会议或专题工作会议，通过面对面的磋商，确保各方在重大问题上达成共识，明确分工与行动路径。二是实施信息共享与预警联动。建立了 生态环境信息实时共享平台 ，一旦边境地区监测到异常情况，信息会通过预设渠道 即时通报 相关协作方，为快速响应赢得宝贵时间。三是联合执法与协同监管。 针对边境地区易发的跨境盗伐珍贵林木、非法越境狩猎、污染物非法跨境转移等跨境生态破坏行为，德宏州与保山、临沧等市的环保、林草、水务、公安等部门建立了 联合执法协作机制 。定期或不定期组织 跨境、跨界联合巡查专项行动 。例如，在打击瑞丽江非法采砂行动中，德宏与保山、临沧及缅甸地方当局协同行动，有效取缔多个非法作业点，修复河岸生态。

（ 二）政府部门协同联动

德宏州强化政府部门协同联动，打破条块分割，整合环保、林业、水利等部门职能，形成跨部门生态共治合力，以制度创新提升治理效能，护航边疆绿色发展。一是常态化协调平台有效运转。 建立州级生态环境保护委员会。由州政府主要领导牵头，定期召开专题会议，统筹谋划全州生态保护重大战略、政策与规划，协调解决跨部门、跨领域的重点难点问题。完善部门联席会议制度。 针对水环境治理、农业面源污染防治等具体任务，由牵头部门州生态环境局召集，水利局、林草局、农业农村局等相关职能部门定期会商，确保各项工作有效对接。二是职责清晰与协作流程再造。 制定“三张清单”。 明确各部门在生态治理中的 责任清单、任务清单和协作清单 。推行“一件事”联办机制。 对重大生态工程和治理项目，实施“一个项目、一个专班、一套方案、一抓到底”。三是信息共享与联合监管执法。 共建共享“生态云”平台。 整合各部门的监测数据，打破“信息孤岛”。深化“综合查一次”与联合执法。 针对重点区域和突出问题，建立多部门常态化联合巡查执法机制。

（ 三）企业与社会积极参与

德宏州实施”政府 + 企业 + 公众”生态共治模式，引导企业绿色转型，激发社会组织活力，形成多元主体参与的生态保护格局，推动边疆可持续发展。一是激发企业内生动力，推动绿色转型与责任担当 。政策激励与约束并举。 实施 绿色信贷、环保税减免、技改补贴 等激励政策，引导企业尤其是糖业、橡胶加工、建材等重点行业投资清洁生产技术、污染治理设施升级和资源循环利用项目。严格执行环境信用评价 制度，将企业环境表现与信贷融资、项目审批、荣誉评定挂钩。二是赋能社会组织，释放专业力量与创新活力 。搭建平台与购买服务。 设立 社会组织孵化基地 ，为环保 NGO 提供注册指导、能力培训和小额项目资助。通过 政府购买服务 方式，委托专业环保组织承担特定任务。三是动员公众参与，夯实群众基础与行动自觉 。志愿行动品牌化、常态化。如 打造“ 绿美德宏·志愿同行 ”品牌，开展“植绿护绿·固土边疆”义务植树活动，实施“生物多样性保护进社区”行动。拓宽监督与参与渠道。推广“ 环保随手拍 ”微信小程序，鼓励公众举报环境违法行为，建立“受理- 转办- 反馈”闭环机制。

（ 四）生态监测与数据共享

德宏州构建智能化生态监测网络，推动跨部门、跨区域数据互联共享，以科技赋能生态治理，为生态协同决策提供实时支撑，努力筑牢边疆生态安全数字屏障。一是建立跨部门数据互联体系。建立水利数据共享平台 。建成河湖管理信息系统二期工程，实现水利、水文、生态环境三部门数据实时互通，并推送至公安、农业农村等部门协同执法 。建立生物多样性监测网络。 整合 9 个自然保护地、326.84 万亩公益林监测数据，对 394 种国家重点野生动植物开展动态追踪，形成“政府 + 社会组织 + 群众”参与的生物多样性保护格局 。二是技术赋能与智能监管。建设数字化监测设施。 建成 97 个林田火点监测点位和 117 家企业在线监控平台，通过 AI 研判大气污染趋势，2024 年空气质量优良率达 98.1% 。推广山洪灾害预警系统、水电站生态流量监测平台，实现水质水量异常实时预警 。三是制度协同与长效保障。建立法规与责任机制 。颁布《 野生鸟类条例》等地方性法规，明确监测数据质量责任体系，建立防范数据造假的全流程监管制度 。构建全民参与模式 。成立全国首支自然生态保护志愿者服务队，引导公众参与生态监测，实现“狩猎人”向“护鸟人”的转型 。

（ 五）生态产业协同发展

德宏州以生态优先为导向，推动农林、文旅、清洁能源等产业跨界融合，构建绿色产业链条，实现生态保护与经济发展的良性互动，打造边疆可持续发展新范式。一是生态农业全链条协同，打造绿色“金字招牌” 。激活技术势能。德宏州农业部门、科研院所与龙头企业紧密合作，推广“林下种养”、“稻渔共生”等生态循环技术，减少农药化肥使用，保护土壤和水源。聚力品牌共建。 整合区域特色农产品资源，打造“德宏坚果”、“后谷咖啡”等“德宏生态农产品”区域公共品牌。推进产销联动。引进和培育农产品精深加工企业，延伸产业链。二是整合生态旅游全域，释放“美丽经济”效应 。整合资源与创新产品。 文旅部门牵头，联合林草、交通、民宗等部门， 编制全域生态旅游发展规划 。联动 产业与培育集群。生态旅游的发展直接带动了餐饮、住宿、交通等关联产业的繁荣。州政府引导旅游企业、特色餐馆、文创商店等加强合作，形成集群效应。三是产业融合跨界协同，催生新业态新模式。 德宏州积极探索“农业 + 旅游”、“文化 + 旅游”、“康养 + 旅游”等跨界融合模式。如 农旅融合方面，打造集采摘体验、农耕科普、美食品尝于一体的 休闲观光农业园、生态农庄。

（六）生态文化与教育融合

德宏州依托多元民族文化资源，将生态保护理念融入传统节庆、乡土教育和社区实践，构建 " 山水林田湖草 " 生命共同体认知体系，推动形成全民参与的生态文化传承新格局。一是学校教育筑基固本，生态素养“从娃娃抓起” 。课程体系化渗透。 州教育体育局联合生态环境局、林草局等部门， 编制地方性生态教育读本， 如《美丽德宏我的家》、《德宏生物多样性图鉴》（青少年版）等，积极在幼儿园、中小学开展教学。二是社区依托多元载体宣传，生态理念“飞入寻常百姓家” 。实施网格化宣传动员。整合网格员、驻村工作队、环保志愿者力量，通过 双语宣传栏、广播“村村响”、微信群推送 等方式，普及生态保护知识。三是社会跨界联动，构建全域生态育人网络 。强化场馆教育阵地。 提升博物馆、图书馆、文化馆、科技馆等公共文化设施的生态教育功能。例如，图书馆设立环保主题图书角，定期举办环保读书沙龙。媒体矩阵立体传播。 德宏团结报、德宏广播电视台等主流媒体及官方新媒体平台开设“生态德宏”专栏，制作播放环保公益广告、纪录片，及时报道生态治理进展与成效。

二、德宏州生态治理协同存在的困难和问题

德宏州在生态治理协同实践中取得了一定成效，但也面临着许多困境。

（ 一） 跨区域生态合作机制待深化

1. 跨境协作机制待完善。 虽已提出建立中缅环境污染防治跨境合作机制，但尚未形成常态化的联合执法、生态监测等具体实施方案 。瑞丽—木姐环境友好城市合作仍处于备忘录草拟阶段，双边管理机构尚未实质性运作 。

2. 流域协同治理需强化。 瑞丽江—大盈江流域治理虽纳入规划，但上下游生态补偿、污染联防联控等具体措施尚未全面落实 。与保山市建立的河湖保护联动机制主要聚焦管理范围划定，在水质联合监测、应急响应等方面协作深度不足 。

3. 数据共享与技术合作存在短板。 中缅边境生物多样性监测数据未实现互联互通，联合科研平台建设进展缓慢 。已建成的 97 个林田火点监测点位尚未与缅方形成预警信息共享机制 。

（ 二）政府部门协同存在壁垒

1. 监管职责交叉与推诿 。自然保护地管理涉及林草、农业、文旅等多部门，但存在" 多头管理、责任真空" 现象，2024 年林地违法案件多起却未能及时查处 。芒市大河专项督察发现住建、环保等部门在黑臭水体整治中责任衔接不畅，出现 " 方案擅自调整却无人监管 " 的情况 。

2. 执法协同效能低下 。虽建立行刑衔接机制，但涉自然保护地案件查处仍以单部门执法为主，综合执法频次不足 。整改工作存在 " 牵头部门孤军奋战 " 现象，如瑞丽市整改销号中林草局需协调 7 个配合单位但联动效率较低 。

3. 政策执行标准不一 。农村改革与生态保护政策衔接不足，如畜禽粪污资源化利用政策未与环保部门污染治理要求同步细化 。污染防治攻坚战部分工作被督察组指出 " 标准不高 "，不同县市整改力度差异明显 。

（三） 企业与社会参与深度不足

1. 企业参与机制不健全。 虽推动 117 家企业纳入在线监控平台，但企业环保投入仍以被动合规为主，缺乏主动参与生态治理的激励机制 。瑞丽沿边产业园区虽探索”以商招商”模式，但绿色产业链上下游协同不足，如咖啡产业尚未形成”种植—加工—消费”全链条社会资本参与机制 。

2. 社会组织功能未充分发挥 。全国首支自然生态保护志愿者服务队覆盖范围有限，未建立与政府部门的常态化协作平台 。农村面源污染治理中，畜禽粪污资源化利用等环节缺乏专业合作社等社会组织的深度介入 。

3. 公众监督渠道不畅 。环境问题整改信息公开不充分，如芒核村黑臭水体排查结果延迟公开，削弱了公众监督基础 。农村生活污水治理等工程实施过程中，村民参与决策和评估的机制尚未普及 。

（ 四） 生态监测与数据应用短板

1. 监测体系覆盖不足。跨境河流监测薄弱，瑞丽江、大盈江等跨境河流缺乏与缅甸的联合监测机制，水质数据共享尚未常态化，影响流域协同治理效能 。农村面源监测缺口。畜禽粪污利用率、农膜回收率等数据主要依赖抽样统计，实时监测设备覆盖率不足 。

2. 数据整合与应用滞后。多源数据未打通，自然保护地监管、企业在线监控等系统独立运行，未形成统一的生态大数据平台 。公众参与反馈弱，中央生态环保督察交办的群众举报件整改情况公开不及时，公众监督与数据应用脱节 。

3. 技术赋能待加强。智能监测应用有限，河湖长制虽引入无人机巡河，但 AI 预警、卫星遥感等技术在跨境生态问题识别中尚未规模化应用 。基层分析能力不足，县乡两级缺乏专业人才，导致监测数据利用率低，难以支撑精准决策 。

（ 五） 生态产业协同水平较低

1. 产业结构失衡制约生态协同。传统产业转型滞后，电力、制糖等传统工业占比较低，如 2024 年第二产业增加值仅 117.07 亿元，且未与生态保护形成联动机制，如蔗糖产业未有效整合循环农业模式 。新兴产业规模不足。电子信息、新能源等产业尚未形成集群效应，光伏发电量虽增长 255.9% 但基数较小，仅有 6.59 亿千瓦时，难以支撑绿色产业链延伸 。

2. 跨境生态产业合作薄弱。沿边开放与生态脱节，瑞丽产业园重点发展纺织服装、电子通信，但跨境清洁能源合作、生物多样性经济等生态项目推进缓慢 。口岸经济绿色化不足。跨境电商、珠宝玉石直播等新业态未系统纳入生态认证体系，缺乏碳足迹追踪机制 。

3. 资源转化效率低下。农业生态价值未释放，咖啡、蓝莓等特色产业仍以初级加工为主，未与生态旅游、碳汇交易等深度结合 。能源结构协同性差，水电占比达 51.9% ，但 " 光储充一体化 " 试点与工业用电需求匹配度不足，未能形成" 绿电- 制造" 闭环 。

（ 六） 生态文化教育实效性弱

1. 教育理念与内容滞后。理论灌输为主 。生态教育多依附于思政课程，缺乏独立课程体系，教学内容以法规宣讲为主，未将边疆民族传统生态智慧系统融入现代教育框架 。价值观内化不足。 学校宣传仍以标语、主题班会等传统形式为主，未能通过实践将”绿水青山就是金山银山”理念转化为学生自觉行动 。

2. 实践转化机制缺失。知行分离明显，虽开展垃圾分类、秸秆禁烧等宣传，但2024 年全州仍需开展5000 余次巡查才能落实禁烧要求，反映公众行为习惯未根本转变 。本土特色未激活 。德宏特有的 5 种犀鸟保护、民族生态文化未充分转化为教育载体，生态教育缺乏地域吸引力 。

3. 协同体系不完善。跨部门联动不足。环保部门主导的 " 自然保护志愿者服务队 " 与学校教育活动未有效衔接，企业清洁生产审核也未向教育端开放实践资源 。

三、完善德宏州生态治理协同的路径

（一）完善跨区域生态合作机制，凝聚绿色发展合力

1. 建立联合执法体系 。推动中缅双方签署《边境环境联合执法协议》，设立瑞丽—木姐跨境环境联合执法站，开展季度性联合巡查与案件协查 。加速合作机构实体化。

2. 深化流域协同治理。推行生态补偿机制。 在瑞丽江—大盈江流域试点”水质目标—补偿资金”挂钩模式，德宏与保山共同设立流域保护基金。构建应急响应网络 。建立跨境水质突变通报机制，联合开展重金属污染应急演练，共享应急物资储备清单。

3. 强化数据技术合作。共建监测平台。 升级现有 97 个火点监测点为中缅双语智能终端，实现实时数据跨境传输，联合发布季度生物多样性监测公报。设立联合实验室 。在畹町口岸区建立中缅生态技术合作中心，重点开展跨境疫源疫病、外来物种入侵等课题研究 。

（二）打破政府部门协同壁垒，共筑高效治理格局

1. 优化职责分工与问责机制 。编制权责清单。 对自然保护地管理等交叉领域制定《部门生态环境保护责任清单》，明确林草、住建、环保等部门的监管边界和协作流程，避免”多头管理”导致的执法真空 。建立”首接负责制”，对芒市大河类跨部门问题实行首接部门牵头协调，其他部门 48 小时内响应机制 。强化考核问责。 将协同效能纳入政绩考核，提高环保指标权重，对推诿塞责的部门实行”一票否决” 。推广纪检监察”片区协作机制”，对重大生态案件实行跨部门联合督办 。

2. 提升执法协同效能 。健全联合执法机制。强化“林长制”“河长制”框架下的多部门联合执法，定期开展生态保护专项执法行动，提高涉自然保护地案件的综合查处能力。优化行刑衔接流程。完善环保、公安、司法等部门的信息共享与案件移送机制，探索建立生态执法快速响应平台，提升案件办理效率。

3. 统一政策执行标准 。加强政策统筹协调。建立农村改革与生态保护的联动机制，推动畜禽粪污资源化利用、污染防治等政策与环保标准对接，确保政策执行一致。制定差异化整改指南。针对不同县市生态治理重点，细化整改标准，避免“一刀切”，同时加强省级督察与地方自查的结合，确保整改质量。强化政策培训与督导。定期组织基层干部政策解读培训，并建立动态监测机制，及时纠正执行偏差。

（三） 强化社会责任导向，增强企业与社会参与生态建设力度

1. 激发企业主动参与的内生动力 。创新“环保绩效 + 经济收益”双驱动机制 。推行生态贡献积分制。企业每超额减排 1 吨二氧化碳当量，奖励可兑换税收减免或绿色信贷贴息的积分，积分可跨企业交易。设立产业链绿色联保基金。由咖啡种植园、烘焙厂、电商平台共同出资成立基金，对获得有机认证的种植户提供预付款，加工厂使用绿电则享受基金贴息。构建产业协同利益共同体 。瑞丽沿边产业园区构建" 政企农金 " 四位一体的咖啡产业协同机制，由龙头企业牵头组建产业联盟，政府配套建设标准化加工园区和冷链物流设施，金融机构开发 " 产业链贷 " 产品，通过电商营销平台统一品牌推广，实现种植端到消费端的价值共享，吸引社会资本深度参与全产业链建设。

2. 释放社会组织协同效能 。构建纵横联动的协作网络 。纵向建立“省 - 县 - 村”三级赋能体系 ，省级志愿者服务总队负责制定跨境环保培训课程，培养中缅双语志愿者骨干。边境县成立环保 NGO 联合办公室，统筹村级合作社开展粪污资源化利用竞赛。政府服务采购精准化。将畜禽粪污处理拆解为“收集 - 运输 - 转化”三个标段，由专业合作社竞标承接，按处理后水质达标情况阶梯付费。创新社会组织造血机制 。授权自然保护志愿者队运营“生态积分超市”，村民参与河道保洁可积分兑换光伏充电服务，积分由合作社核发并与绿色信贷额度挂钩。

3. 健全公众实质化参与渠道 。建立全周期参与保障制度 。决策方面，每月固定一天为“生态议事日”，针对黑臭水体治理等事项，由村民投票决定项目优先级。监督方面，开发“边民监督”小程序，拍照上传污染问题自动生成带定位的电子工单，48 小时内须公开处置进展并同步缅方口岸。做好评估工作，重大工程验收组村民代表占比不低于 40% ，污水治理设施未获 2/3 代表签字不得拨款。推行数据穿透式公开 。在村口设置太阳能电子屏，实时用中缅双语显示跨境河流pH 值/COD 指标。企业排污实时排名。对超标排污企业采取“事前预警、事中调度、事后处理”的分级督办机制，涉嫌违法的将依法启动调查处理程序。实施村民累计监督积分榜，前10 名可优先承包生态护林岗。

（四）补齐生态监测与数据应用短板，构筑生态环境坚实防线

1. 强化 跨境河流监测。建设中缅联合监测站 。在瑞丽江姐告段、大盈江拉勐段 增设水质自动监测浮标站 ，集成 pH、浊度、氨氮等 6项实时监测指标，数据同时传输至德宏州生态云平台和缅方指定机构。签订《中缅跨境河流数据共享备忘录》，明确每月交换 1 次全流域监测报告，关键数据实时预警互通。升级农村面源监测 。部署智能监测网络 。在规模化养殖场安装 粪污资源化利用物联网传感器 ，实时监测处理量、沼液 COD 值等数据。农田试点 “一膜一码” 电子标签系统，通过扫码登记实现农膜从销售、使用到回收的全周期追踪。

2. 整合数据资源服务公众应用。打造生态治理数字中台 。整合现有 117 家企业在线监控、自然保护地监管等系统，构建 统一数据仓库 ，强制要求部门新增系统采用 API 接口接入。开发 三维生态地图 ，叠加水质、森林火点、企业排污等图层，实现“一图统览、一屏调度”。深化公众参与机制。建立 督察整改信息实时公开平台 ，群众扫码即可查看举报件处理进度。开通 “随手拍”环境监督通道 ，上传问题照片后自动定位并派单至责任部门，并在48 小时内响应。

3. 科技赋能基层治理。推广应用 AI 监测。 为河湖长制配发 AI 巡检无人机 ，自动识别河道垃圾、非法采砂行为。引入 卫星遥感火点监测 ，结合地面97 个监测点，将林火预警时间从2 小时缩短至30 分钟。强化基层能力建设。 定制 “傻瓜式”数据分析工具，乡镇人员经 1 天培训即可操作。推行 “技术下沉”计划，州级专家每月驻县 3 天，带教数据分析实操技能，重点提升面源污染诊断能力。

（五）提升生态产业协同水平，激活绿色发展新动能

1. 构建“传统产业 + 生态”循环体系 。改造传统工业与建设循环链。制定传统产业绿色转型路线图 ，对电力、制糖等企业强制推行清洁生产审核，设立转型专项资金。打造“蔗- 糖- 肥- 电”闭环系统 ，推广“蔗渣发电 $$ 灰渣还田”模式，配套建设有机肥加工厂，实现蔗田碳汇与工业减排联动。政策激励与约束机制 。实施“碳关税抵扣”政策 ，对采用循环模式的糖企给予出口退税奖励，对高耗能传统企业开征阶梯式资源税。建立园区共生网络 。在工业园内布局热电厂余热供给食品加工、糖厂废水处理回用等基础设施共享项目。

2. 加速新兴绿色产业集群化发展 。实施新能源产业强基工程 。推动光伏制造链本土化。引进硅片、电池片龙头企业，配套发展光伏支架、储能设备制造，推动发电量从6.59 亿千瓦时向50 亿 + 目标跃进。实施“绿电园区”试点示范。在瑞丽边境合作区推行“自发自用”模式，要求新增电子通信企业 50% 用电来自配套光伏电站。将数字经济与绿色认证进行融合 。构建跨境电商绿色标签体系。对珠宝玉石直播商品强制要求提供“碳足迹证书”，开发区块链溯源平台追踪缅甸翡翠开采 - 加工 - 销售全链条碳排放。设立跨境数据特区。在瑞丽试点离岸数据中心，利用本地水电资源承接东南亚云服务需求。

3. 激活农业生态价值转化 。提升特色农产品价值链 。建立咖啡、蓝莓“三产融合”示范园。一产，推广林下种植模式，获取森林认证。二产 ，开发冻干果粉、花青素提取等高附加值产品。三产 ，设计“咖啡庄园碳汇体验游”，门票收入按比例注入生态基金。建立区域性生态产品交易中心。将农产品碳汇、水源涵养量等纳入交易标的，吸引社会资本购买生态服务。优化能源 - 产业协同。实施 “水电 + 储能 + 制造”柔性调度。建设智能电网整合水电与分布式光伏。对数据中心、冷链物流等高载能企业实施分时电价，引导夜间消纳富余水电。建立绿电制氢试点。利用丰水期过剩水电制氢，供给本地公交系统及蔗糖运输车队。

参考文献：

[1] 白莹 . 习近平关于边疆生态治理重要论述研究［J］. 江西财经大学 ，2024（06）：68.

[2] 王雪梅，梁昕 . 东北边疆生态协同治理的困境与纾解［J］. 边疆经济与文化 ，2025（03）：32-39.

[3] 马文辉，贺霞霞 . 庄浪县河道生态治理赋能美丽乡村建设的实践与探索 [J]. 当代农机 2025（06）：83-84.

课题信息 ： 本文为 2025 年度云南省委党校（行政院校）系统立项课题阶段性成果，课题编号为2025YNDXXT40。

作者简介：杨会仙，女，汉族，云南芒市人，大学本科，讲师，教师。主要研究方向：党史党建、基层治理。