“空间正义”视角下建强“县城—中心镇—重点村”发展轴的实践路径分析

新中国成立以来，基于国民经济发展的需要和国家政策的调整，城市和乡村由于资源配置等系列问题，导致两者之间的差距越来越大，由此引发的社会矛盾和社会情绪不容忽视， 城乡差距作为“三大差距”问题之一，一直是政府和学术界重点关注的问题。2024 年中央一号文件指出“推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局”。2025 年中央一号文件继续强调统筹县域城乡规划布局。本文认为对县域的考量是解决城乡融合问题的关键，从地理空间上讲，县城介于城市和乡村之间；从社会空间上讲，城乡各要素之间的交流互动都要经过县城这一场域。因此，在县域内建强“县城—中心镇—重点村”发展轴对于推动城乡融合发展具有深刻的现实意义。

一、以县域为载体推动城乡融合发展

经过长期实践和论证，诸如二元经济理论和“极化 - 扩散”效应等西方的城乡经济发展理论并不适用与我国城乡发展的现实情境。推动城乡融合发展，缓解城乡发展之间造成的差距矛盾，需要充分考虑到我国城乡阻断的长期历史和制度遗产带来的内生性困境。县域以县城为中心，以县级行政区为边界，是连接城市和乡村的关键节点。基于此，有学者提出我国应该推进“大国小城”战略，即构建以县城为载体的新型城镇化以促进农业转移人口县域内就近就业，谋求社会福利最大化（罗必良、耿鹏鹏，2023）。

我国县域城乡融合发展受阻，主要由于要素流动受阻、产业融合不畅等困境造成，因此需从推动要素市场化改革、促进产业融合化发展等多方面着手（杨柳，2025），县域城乡融合发展的起步关键在于解决人口流出、财政基础薄弱等问题，并提出通过推动人才下乡、完善财政体制和健全土地要素市场化配置等策略（孔祥智等，2022），说到底，推进县域内城乡融合发展，要素融合和社会融合是关键因素。浙江近年来一直在积极推动县域内的城乡融合发展，2024 年浙江省县域常住人口城镇化率为 67.3%1 ，县域城镇化水平相对较高。浙江省城乡融合水平的时空格局和演化特征表明，城乡融合在时间上趋好，空间上“东高西低”格局明显，且城乡融合核心要素的促进作用显著，驱动力的空间溢出效应使得县域之间的差异减小（刘程军，2024）。

二、社会空间视角下的城乡融合发展

城市和乡村都是典型的地域空间，所以一开始关注到城乡融合发展的空间维度的是地理学。相对于物理空间，社会学认为空间并不局限于地理和物理空间，更加关注空间的社会属性，强调空间是一种具有建构性力量的生产机制，要从社会关系出发认识社会空间现象。亨利列斐伏尔提出空间是社会的产物，曼纽尔卡斯特尔将空间看做经济、政治和意识形态社会结构的总和。David Simon 对发展中国家城乡作用结果表明 , 城乡之间的差异不仅是由地理和人口因素决定的 , 而且是由生产模式、政治经济、意识形态等多种因素之间的相互作用决定的。

后现代主义理论的兴起使得空间的社会性意义成为重要议题，并通过对社会空间概念的辨析，从社会理论上深入探讨空间的社会性问题（林聚任， 一开始，西方空间社会空间理论多聚焦城市空间的研究，很多学者将其应用到我国城市建设发展的实践中。近几年逐渐应用于研究城乡关系的课题中来，提出城乡发展不平衡、不协调的矛盾实际上是一种空间不平等的体现（林聚任等，2021）。强调城乡融合发展要从空间的社会性出发，优化空间结构以才能缩小城乡差距，促进共同富裕。

三、“空间正义”何以关键

“正义”一词，本来属于道德哲学领域的概念，但在空间意义上谈论“正义”，则需要把这一概念从抽象哲学中抽离出来，置于感性的经验现实中去考量，正是实践及其构成要素的感性特质和空间形式，决定了关注空间存在、揭示空间矛盾、分析空间表象的当代空间社会学。学术界对“空间正义”内涵的讨论也比较充分，任平认为空间资源配置和空间生产中的社会正义就是空间正义（2006），任政认为空间资源占有不均、空间权力与权利配置的失衡都会导致空间非正义现象的产生（2014），王志刚认为城市空间生产应立足生产主体自身的差异，构建差异的正义（2012）。整体来看，基本上是在空间语境中讨论不平等问题。

正如马克思主义空间理论中蕴含的“正义”揭示了资本主义社会对无产阶级的空间占有从而导致的社会不平等，批判了资本主义社会空间生产遵循的资本增值逻辑。事实上，在城镇化动态演进进程中，城市地域范围向乡村区域拓展，其实质呈现为城市空间集聚效应强化下的极化发展、乡村空间因城市扩张而遭受挤压式侵占，是一种空间正义的缺失。城乡发展不平衡正是空间不平等的典型表现（林聚任、刘佳，2021）。我们的社会性质是社会主义社会，在推动城乡发展的过程中需要遵循空间生产的“人本逻辑”，确保居民无论是在城市还是乡村，都能公平地获得空间中的资源，平等的享有空间权力（刘诗谣等，2024）。

在城乡融合发展与空间正义的研究中，多集中于对空间正义理论的原初视域进行廓清，而对于新时代中国特色社会主义空间正义的阐释和想象则相对匮乏。此外，空间正义的理论与实践之间缺乏有效的衔接机制，未能将人口流动、财政体制与土地配置等因素综合考量，导致理论与实践的脱节，难以形成有效的政策建议和实施路径。

四、“县城—中心镇—重点村”发展轴符合空间正义原则

在县域这一场域构建“县城—中心镇—重点村”的生产发展轴对于实现城乡融合发展具有重要的现实意义。当前，中国共计 2846 个县级行政区，就在县域内承担的功能来说，县城通常作为经济、文化和行政中心，集聚了较多的产业和人口，具备相对完善的基础设施和公共服务。中心镇在一定区域内承担着商品集散、加工制造等功能，具有一定的经济基础和辐射带动能力。而广大农村地区则以农业生产为主，布局较为分散，发展水平参差不齐。重点村在农业特色产业、传统文化保护等方面具有一定优势。但整体上，县城、中心镇与重点村之间缺乏有效的连接和协同发展机制。

D 市 2024 年末常住人口中城镇人口为 77.5 万人，农村人口 32.0万人，县域内城镇化率为 70.8% ，比浙江省县域常住人口城镇化率高出 3.5 个百分点，地处浙中山区，地理位置和城镇率在浙江省内符合一般样本的代表性。D 市通过一条贯穿整个县域的影视发展轴把县域内两个中心镇及若干个重点村串联起来，发挥县城对镇、村的辐射带动作用。总体构建了“中心城区 - 副中心城镇 - 重点镇 - 一般乡镇 -乡集镇”的城镇体系规划，为缩小了城市和乡村之间差距提供了一条可复制的中介机制。这一部署立着眼于城乡之间长期形成的结构性矛盾，符合马克思主义空间理论的价值追求，是缩减城乡差距、消解城乡之间矛盾的有力措施。

五、“政策话语- 部门联动- 居民主体性”空间正义实践路径

建设“县城—中心镇—重点村”发展轴正是以地理空间条件为物质基础，构建了服从政策话语的制度安排，部门联动实现资源配置，能够满足城乡居民公平诉求的主体性体现的框架结构，以追求“价值平等 - 要素平等 - 权利平等”为内涵的空间正义格局，这就是本文所讲的“政策话语- 部门联动- 居民主体性”空间正义实践路径。

（一）空间正义需要政策话语的顶层设计

1. 政府政策提供话语支撑。我国城乡发展具有明显的政策导向，政策话语具有强烈的制度化效应，最终形成特定的城乡结构。如城乡二元结构就是由长期的“集中力量发展城市经济”“以乡促城”的政策话语造成的，如今国家政策着眼于城乡之间的矛盾，提出了“城乡融合发展”的话语。紧跟中央步伐，浙江省在“千万工程”牵引城乡融合发展缩小“三大差距”推进共同富裕先行示范 2025 年工作推进会提出要重点建设“县城—中心镇—重点村”发展轴，旨在打造城乡融合发展的主要通道，通过优化县域空间布局来缩小“三大差距”。

随后，D 市出台了《“县域- 中心镇- 重点村”发展轴空间专项规划》公示，制定了《2025 年拓空间强保障行动方案》，拟定在县域内开展多田套合、低效用地再开发、空间布局优化、做地储备、耕地保护五大攻坚行动，夯实空间对稳增长优结构的基础性作用，以高水平空间要素支撑高质量发展。

2. 政策制度安排保障价值平等。市场化原则遵循资本逻辑促进了经济的增长，但一定程度上拉大了城乡差距，导致了“城”比“乡”优越的社会价值取向。行政部门为克服这种价值取向，屡次在政策制度安排上强调“乡村”的价值和地位。浙江省 2025 年的乡村政策强调了“空间”在城乡融合这一过程中的重要作用，建设“县城—中心镇—重点村”发展轴是首先承认了空间意义上的价值平等，在此基础上，只要完善相应的制度性机制，就可以形成符合“空间正义”的城乡发展结构。

（二）空间正义需要职能部门之间的资源联动

1. 多部门统筹绘制县域发展空间蓝图。本文认为在县域发展的宏观语境下，多部门统筹协同的模式对于精心擘画县域发展空间蓝图具有至关重要的意义。多部门并非简单的组合，而是涵盖规划、土地、交通、产业等多个关键领域。规划部门需从整体架构上对县域的功能分区、城镇体系构建等进行顶层设计。如D 市拟定在县域内开展的国土空间布局调优攻坚行动，即调动了自然资源和规划局、住建局、农业农村局，经济开发区管委会、各镇乡街道等具体部门，将任务细化，共同谋划发展轴的建设。

2. 多部门资源配置保障要素平等。土地部门依据土地资源的属性与政策法规，合理调配土地资源，保障各类建设项目的用地需求，为空间蓝图奠定坚实的土地基础；交通部门则着眼于交通网络的规划与建设，通过构建高效便捷的交通体系，串联起县域内各个区域，重塑空间联系格局，增强县域空间的可达性与开放性；产业部门根据县域的资源禀赋与市场需求，规划产业布局，引导产业集聚与协同发展，为县域空间注入经济活力，赋予其产业功能内涵。各部门在统筹协调机制的引领下，打破部门间的壁垒，从而有效引导县域空间资源的优化配置。

（三）空间正义需要居民主体性的原生动力

1. 城乡融合发展需要充分尊重居民主体性。“空间正义”视角下的县域城乡融合发展，需要遵循空间生产的“人本逻辑”而不是经济利益最大化的“经济增值逻辑”。城乡居民在县域内生活生产过程中能否公平获得空间资源，享受空间收益是评价城乡融合发展的根本标准。“空间正义”不是均等化，也不是牺牲城市发展农村，而是希望在融合中找到“城 - 镇 - 村”各自的发展定位，消除城乡居民之间的隔阂，加强彼此的要素交换和融合发展。

2. 居民主体性的发挥是实现权利平等的保障。本文认为权利平等的核心在于城乡居民在空间相关的各项权利上获得同等对待。居民作为空间生产与生活的直接参与者，对自身所处空间的需求、价值认知具有最真切的体会，其主体性的充分发挥能为权利平等的实现提供内生动力。执政者需要在县域空间规划时加强民意征集、听证座谈等，居民能够将自身对公共服务配套、基础设施建设、生态环境维护等方面的需求转化为具体诉求，为权利平等筑牢基础。居民对空间资源的主动争取与维护，使其从权利的“被动接受者”转变为“主动建构者”，最终实现从形式上的权利平等走向实质上的机会均等与结果公平，让“空间正义” 在居民的切实获得感中落地生根。

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作者简介：高敏（1993——）女，高敏，汉族，山东聊城人，单位：；学历硕士研究生，职称讲师，研究方向：社会学.