自动行政处罚视阈下行政诉讼制度的适应性变革

摘要：自动行政处罚是数字时代行政机关借助自动设备执行算法所完成的处罚行为，应当发挥行政诉讼监督规制作用。自动行政处罚行政诉讼面临制度价值难以实现、证据规则和程序审理受阻、司法审查低质低效等挑战，须增进行政诉讼事实认定准确性、优化行政诉讼程序审查思路、补足行政诉讼算法审查能力、提高行政诉讼审查说理精细程度、强化行政诉讼救济、控权功能，以期实现行政诉讼在自动行政处罚情境下的适应性变革，推进数字时代依法行政和相对人权利保障。

关键词：自动行政处罚；行政诉讼；司法审查；相对人权益

一、自动行政处罚概述

作为数字时代依法行政的前沿样态和技术赋能行政执法的实践热点，自动行政处罚凭附自动设备，基于技术监测、实时告知、智能裁量等特征，实现行政处罚行为部分或全部环节的算法化、无人化。以道路交通非现场执法为例，可深入了解其运行机理。首先，设立技术监控、电子眼等自动设备及配套设施；其次，利用自动设备采集违法证据，固定违法事实；最后，由执法人员识别设备记录的图像数据，或者直接由智能裁量系统依据执法人员输入的若干裁量因子进行比对运算，径行作出是否违法及何种处罚后果的决策。

自动行政处罚在提升行政效率的同时，也产生了不当克减相对人正当程序权益、设备性能不达标影响电子证据合法性等法律风险，亟待构建监督体制。自动行政处罚本身的法律风险，必然刺激相对人的诉讼维权意愿，也必然会给后续的行政诉讼制度带来全新挑战。有必要剖析自动行政处罚行政诉讼遭遇的现实挑战及困境成因，探索制度优化进路以促进行政诉讼适应性变革。

二、现实问题：自动行政处罚下行政诉讼制度陷入困境

自动行政处罚行政诉讼属于一般行政诉讼模式在自动行政处罚领域的具体体现，一般有三方主体，即相对人（原告）、行政机关（被告）与法院司法审查，特定案情中自动设备的研发主体等技术人员可能作为第三人或共同被告参与诉讼。目前，自动行政处罚行政诉讼制度体系已出现较大漏洞。

（一）行政诉讼的制度价值遭遇挑战

行政诉讼制度肩负保障相对人权益、监督依法行政、化解行政争议的核心功能，但当前自动行政处罚行政诉讼面临权利救济弱、定分止争难、控权效果差三大困境叠加作用，行政诉讼制度的存在价值面临空前挑战。相对人上诉率、败诉率高，维权效果极不理想，行政诉讼制度未能实质性化解行政争议，也未能有效控制行政滥权风险。具体到个案，相对人维权面临隐形成本高，诉讼负担重的问题。实践中法院常否认特定行政处罚决定的可诉性，行政诉讼立案难。部分法院不合理地加重相对人的诉讼负担，要求其承担超出能力范围的举证责任和相应程序风险，相对人预期救济利益与支出成本之间严重不对等。

（二）自动行政处罚冲击传统诉讼证据规则及程序审查

首先，电子证据的密集运用增加了行政诉讼认定事实的难度。自动行政处罚的证据主要为自动设备采集的影音图像等电子证据，科技性、不稳定性特征明显，依附于特定设备载体并与后者一道由行政机关控制。一方面，特定电子证据的真实性和证明力问题频繁成为个案争议焦点，其易于伪造的特性不利于查明事实。另一方面，法院一般以此类由行政机关提供的电子证据为定案唯一证据，客观上限缩了事实认定的范围与基础，变相克减了相对人正当权益。

其次，瞬时完成的行政处罚架空了传统行政诉讼程序审查方法。传统行政处罚从立案到执行各阶段均可实际感知。但自动行政处罚借助算法高效整合不同流程，利用大数据平台实现处罚行为取证即决定、作出即送达、缴费即执行，传统的依环节先后顺序审查的方法已不可行。一方面，目前行政诉讼缺乏对自动行政处罚程序合法性审查的一般规律，不同法官对同一处罚程序认识多样，行政诉讼裁判尺度难以有效统一。另一方面，一些法院照搬传统行政处罚程序审查方法，未能因应自动行政处罚的特色更新程序审查思维，导致诉讼评判视野相对狭隘。

（三）自动技术的运用降低诉讼制度司法审查质效

自动行政处罚的适用与作成均依赖预先设计的算法代码完成复杂的逻辑推论和数学运算，对自动行政处罚合法性的审查本质是对自动设备内置算法、运行过程和决策机制的审查。在技术深度嵌入行政处罚的前提下，法院及相对人无法清晰探明自动行政处罚在信息输入与结果输出之间的算法决策与智能裁量过程，一般理性人仅知晓最终结果而无法预见结果的生成逻辑，“算法黑箱”得以产生。算法黑箱在自动行政处罚中的客观存在，直接导致行政诉讼难以严密、精准地评析技术性突出的处罚行为，司法审查呈现低质低效的特点。具体表现为：第一，格式化审查与程式化裁判泛滥，欠缺对争议焦点的针对性分析，“模板审理”问题严重；第二，过分维护行政处罚决定，对行政相对人提出的若干事实拒绝审查或不予实质审查，“逃避审理”现象突出；第三，对自动设备算法的专业审查能力欠缺，对科技含量较高的系争事实分析粗糙，说理可接受性差，“模糊审理”弊端显著；第四，采取技术争议非技术化的间接策略，力图缓解审理能力不足的尴尬，“曲线审理”屡见不鲜。

三、制度优化：构建因应自动行政处罚的行政诉讼新模式

明确风险挑战和深层隐患后，必须形成行政诉讼在自动行政处罚背景下的制度调适进路。改革多元要素审查规则、优化司法审查能力能够起到立竿见影的效果，从相对人角度提出协同对策则有助于实现既有问题的标本兼治，高效实现行政诉讼保障公民权益、监督依法行政、化解行政争议的制度功能。

（一）以电子证据审理为核心，增进行政诉讼事实认定准确性

建议对电子证据效力进行全链路审查，保障事实认定完整准确。具体审查要点包括以下方面。

1.针对自动设备取证合法性进行审查

自动行政处罚证据采集依赖自动设备检测，故取证过程是否合法主要决定于自动设备设置行为是否合法、设备性能是否良好达标等。笔者认为，宜将自动设备设立行为视为处罚前置阶段性行为并纳入程序审查范围，实现规制关口的前移。法院至少应当从自动设备是否经过法制部门审核、是否通过专业技术检测、是否符合国家标准、设置地点是否公示、设置高度点位等是否合理、配套标志是否清晰可见等维度切入审查。行政机关如不能提供自动设备检定合格或性能稳定的证据，则应判定所获取的电子证据不具有合法性；行政机关仅证明自动设备出厂时质量达标，但不能证明抓拍时仍正常运行的，除非有其他证明力更强的证据印证，否则依旧不能轻易采信后续所取得的电子证据，更不能自动扩展至整个证据链完整可信。

2.针对电子证据效力进行审查

行政机关提交的电子证据有可能作为定案唯一依据，一旦存在缺失将直接导致行政诉讼基础事实发生认定错漏。电子证据本质为数据材料，只要行政机关对其存储方式适当便能完整保存。因此，从前述必要性和可行性出发，建议行政诉讼继续坚持传统证据真实性、关联性和合法性，同时将“完整性”纳入考量范畴，实现电子证据效力审查范围的扩张与变革。“完整性”的外延可有如下具体要求：行政机关收集提取电子数据必须全面无遗漏，向法院提交的电子证据不得有所隐瞒或保留；数据内容和过程均完整，全面记录从取证至存储的全流程；等等。法院可比对庭上电子证据与原始存储介质承载的内容、查询政务数据共享平台有关信息等验证电子数据的完整性。

3.针对电子证据证明力及证明标准进行审查

法院应当改变盲目依据单一电子证据认定事实的现状，将电子证据的证明力审查重新纳入行政诉讼证明标准体系之中。建议区分个案具体的自动行政处罚行为对相对人权益影响程度，兼顾效率与公平两大价值合理确定证明标准。对相对人权益影响轻微的，不妨采用优势证明标准，允许单一电子数据认定事实；对相对人权益影响较重的，则结合个案情况，采用清楚且有说服力或排除合理怀疑标准，在单一电子证据基础之上进一步要求双方提交其他证据相互印证。

（二）以“技术性正当程序”为指引，优化行政诉讼程序审查思路

“技术性正当程序”理念主张结合自动行政固有技术特征，增强正当程序原则对技术执法的适应性，反对将传统程序与自动行政机械嫁接。行政诉讼制度应当基于技术性正当程序理念调适对自动行政处罚的程序审查重心。建议重点关注以下要点，并结合个案情形灵活确定审查范围。

1.行政机关是否保障相对人知情权

包括但不限于行政机关在作出处罚前是否及时公开涉案自动设备有关信息；行政机关在作出处罚决定后是否及时向相对人告知违法事实、证据内容、处罚依据等；行政机关是主动告知前述信息还是仅提供网上查询，网上查询能否保证相对人知晓有关信息等。

2.行政机关是否保障相对人陈述、申辩权

行政机关是否设置了有效的异议反馈渠道；相对人通过前述渠道陈述、申辩时有无技术阻碍；行政机关是否实质性地听取当事人的陈述与申辩；行政机关不采纳相对人异议的，是否充分说明理由等。

3.行政机关是否保障相对人充分的程序参与

行政处罚决定要求相对人提出陈述、申辩或缴纳罚款的期限限定是否合理；要求相对人放弃陈述、申辩权后才能处理违章事宜的程序设计是否可接受；是否设置了人工通道以保障部分相对人的程序选择权等。

4.自动行政处罚对部分程序的压缩与减省是否实质影响相对人

某些程序涉及相对人核心权益（如陈述申辩），应予保留或进行必要技术改造而非轻易取消；某些程序被压缩可能仅具有瑕疵意义，对相对人程序权利和行政处罚实体合法性影响较小，对其加以适当精简并无大碍，但法院也可以视情况予以指正或提示行政机关注意。

（三）以“合法＋公开＋可解释”为导向，补足行政诉讼算法审查能力

单纯的算法公开不必然等于算法透明，关键是算法规则能为法院及相对人理解，以保障行政诉讼起诉答辩和司法审查的顺利进行。建议行政诉讼以合法性、公开性和可解释性为支点，明确算法司法审查的重心。

1.算法合法性审查

自动行政处罚智能裁量和算法决策的过程大致可以分为四个阶段，即法律规范代码转写、明确违法行为及后果所包含的裁量因子、构建算法模型形成裁量系统、机器叠加运算完成个案裁量。就此，建议法院从算法制定过程、决策过程和裁量结果合法性等维度展开审查。

针对算法制定过程。法律语言具有概括抽象性，若将其转换为有高度精确性要求的数学语言，必然涉及对法律文本的技术调整，易导致个案实际算法程式未必严密忠实于原初规范。此时，法院应当将法律规范经过代码转写后析出的所谓裁量因子与法律法规原文仔细比对，避免代码化过程“技术改写”以致歪曲法律原意，保障自动行政处罚算法源头合法。

针对算法决策过程和裁量结果合法性，法院应重点审查自动设备算法规则进行裁量因子叠加运算时是否合法。建议法院要求行政机关全面说明裁量过程具体细节，例如输入裁量系统的个案事实为何、法律依据为何、裁量因子如何选取、不同裁量因子各自权重如何、是否结合具体案情进行人工审核修正等。基于行政机关提供的过程报告，法院可引入外部专业技术力量评估裁量过程及结果是否合理。此种方法有助于法官掌握自动行政处罚的原理，引导相对人充分理解处罚决定依据，更好地保障其知情权和陈述、申辩权。

2.算法公开性与可解释性审查

行政机关因自动行政处罚广泛运用实现了权力扩张和执法效率提升，根据权责一致原则，理应对智能裁量的作出负担更强的理由说明义务。建议法院要求行政机关保有对算法基础数据、运算逻辑和决策过程的解释能力，随时能向社会公众提供有效而可理解的说明，实现算法“可视化追溯”。可以审查行政机关是否能在不同的案件情境下对个案裁量所涉及的事实因素、因素权重、演绎逻辑等作出有意义的解释；是否能提供算法决策的数据源文件，是否能解释个案事实、裁量因子与算法结果之间的相关性；解释是否能为一般理性人理解，如果行政机关给定的解释过于晦涩，宜认定其理由说明义务履行不充分。当然，不必强制行政机关以特定形式进行解释，只要公开且为社会公众理解，则无论是文字报告、表格还是流程图等均在所不问。

四、结语

数字时代算法赋能行政权强势扩张，自动行政处罚借助分布于公共空间的自动设备突破了物理时空的阻隔，对社会公众的权益产生了深刻影响。行政诉讼是保障公民私权利免受公权力过度挤压的最后防线，不能因自动行政处罚而出现制度缺位。应当通过行政诉讼的制度改革，助力司法有效监督依法行政，帮助相对人积极维护自身合法权利，引导自动行政处罚在法治轨道上运行，为全面建设法治政府、法治社会、法治国家、社会变革贡献力量。

基金项目：本文系四川大学大学生创新创业训练计划项目“自动行政处罚行政诉讼实践样态和制度优化研究——基于道路交通非现场执法402份裁判文书的实证分析”的研究成果

作者简介：彭睿，四川大学法学院本科在读，研究方向：法学