秦皇岛综合保税区管理体制优化研究

摘要：综合保税区是改革开放和外向型经济发展的重要平台和载体。作为我国目前开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的海关特殊监管区域，综合保税区在促进对外贸易、吸引外商投资、促进产业转型升级等多方面都承担着重要职能。本文在探讨秦皇岛综合保税区管理运行的现状及存在的问基础上，探索秦皇岛综合保税区管理体制优化与创新路径，并针对性地提出对策建议。

关键字：秦皇岛；综合保税区；管理体制

综合保税区是改革开放和外向型经济发展的重要平台和载体。作为我国目前开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的海关特殊监管区域，综合保税区在促进对外贸易、吸引外商投资、促进产业转型升级等多方面都承担着重要职能。当前，秦皇岛综合保税区服务全市开放型经济发展的新平台作用逐步凸显，但由于封关运行时间不长，目前在管理运行上仍处于学习借鉴、“摸着石头过河”阶段，尤其在园区管理运行模式上仍然不够清晰。因此，探索秦皇岛综合保税区管理体制优化路径，对促进秦皇岛综合保税区高质量发展具有重要的实践意义和参考价值。

一、秦皇岛综合保税区管理体制现状

（一）秦皇岛综合保税区规划情况

秦皇岛综合保税区于 2019 年9月经国务院批准设立，2020年11月通过石家庄海关联合省内8个部门组织的实地验收，2021年3月实现封关运行。秦皇岛综合保税区由秦皇岛出口加工区整合优化创建，结合秦皇岛产业和区位优势，明确了以保税物流、加工制造、国际贸易为产业发展重点方向，跨境电商、租赁贸易等新业态为辅助的发展定位。

（二）管委会机构设置及运行体制机制情况

秦皇岛综合保税区封关运行后，出口加工区管理委员会正式更名为综合保税区管理办公室，对外挂综合保税区管委会牌子，为独立法人单位。综合保税区管委会为秦皇岛市政府派出的行政机构，由开发区党工委、管委会代管，负责综合保税区管理工作。秦皇岛综合保税区管理委员会内设综合管理部、经济发展部、建设发展部、政策法规部四个职能科室、另设有招商投资服务中心全额拨款事业单位。

（三）秦皇岛综合保税区管理模式。

参照国内部分综合保税区管理模式，秦皇岛综合保税区实行“管委会+公司”的管理模式，秦皇岛综合保税区更偏向于“小管委”+“大公司”模式，管委会在综合保税区发展中负责统筹协调工作，负责综合保税区发展规划、政策制定、招商引资、企业服务等。“公司”负责综合保税区的投资、融资、建设、管理及配合招商工作。

二、现行管理体制在运行中存在的问题

（一）政府统筹力度与综合保税区发展定位不匹配

一是市级层面统筹力度不够，难以整合资源形成合力。根据安排，市级相关部门、各区县要整合资源，形成工作合力，但是目前并未制定相应的细则或者考核机制予以约束，各区县与综合保税区在产业发展和要素安排上仍然处于竞争关系。二是管理体制不顺畅，导致市内相关部门协调力度不够。综合保税区发展政策争取、政策研究以及协调相关事项由管委会具体负责，由于在市内需协调的部门均是与管委会平级的正县级单位，存在协调力度不够的问题。

（二）综合保税区管理主体间协同治理机制存在障碍

一是监督管理主体之间存在利益博弈。综合保税区管理部门涉及多个主体，但各管理主体职能、职责不同，往往存在利益博弈，协同意识不到位，导致工作合力不强。二是缺少高效沟通协作平台。遇到问题时，管委会大多是采取临时沟通、单向沟通的方式与相关监督管理部门沟通，缺乏常态化的协调沟通机制。三是缺少管理运行反馈监督机制。随着综合保税区建设发展的推进，越来越多的经济主体参与其中，高效的管理运营模式可以为其业务开展提供极大的保障。但是，目前秦皇岛综合保税区并未建立起管理主体与企业间的良好沟通及信息反馈机制，这不利于管理单位全面掌握存在的问题并改善不足之处。

三、管理体制优化路径及对策建议

（一）强化政府统筹力度，优化管理运营

一是加强市级层面对综合保税区发展的支持力度。制定专项考核办法，通过梳理制定专项激励机制，把“举全市之力发展综合保税区”的精神落到实处。调动全市资源，形成全市一盘棋，重点建设综合保税区，将发展综合保税区相关资源向园区聚集，尤其在项目安排上，将适合入区的外向型产业优先落户综合保税区，对各区县推荐引入的项目，市政府在其年终考核时予以体现，同时各区县可享受相应的税收分成。针对目前区县各自制定外贸政策导致外贸数据分散的现象，建议由市政府统筹安排，通过归口补贴等方式，将相关业务纳入综合保税区，做大综合保税区进出口数据。

二是进一步理顺“管委会+公司”的管理运营模式。在综合保税区管理过程中，进一步明确管委会与公司的各自权责，强化协同配合。综合保税区发展是一个系统工程，政府作为综合保税区规划建设主体，负有园区营商环境打造、公共服务提供等职责，对园区发展质量发挥着重要作用。因此，政府必须积极作为，为园区发展协调左右，为企业提供优质服务。同时，要充分发挥平台公司在园区投资运营的作用，更多地参与园区建设和企业服务，提升公司服务园区发展能力。平台公司实行市场化经营，管委会对平台公司因承担平台功能性任务导致的亏损实行补偿机制。

（二）强化协同治理机制，提升管理效能

一是提高管理及监管部门的协同认识。由于综合保税区发展与多部门紧密相关，因此，各相关部门应充分认识到综合保税区发展对秦皇岛外向型经济发展的强大带动作用，应贯彻落实市委市政府安排，统一综合保税区发展思想，强化协同治理意识，打破各自为政的传统执政思维，牢固树立服务型政府思维，积极服务企业发展，为综合保税区发展担当作为。二是强化协同机制。首先要明确各管理主体的职能职责与协同维度。由于综合保税区发展涉及多元主体，实现高质量发展必须进一步明确各自在管理运行过程中的职能职责，做到管理不缺位不越位，实现管理有序高效。其次是搭建协同治理平台。建立由管委会牵头的综合保税区发展多部门联席会议机制及专项沟通协调机制，联席会议机制纳入海关、税务、平台公司等主要管理单位。三是加强社会监督评估。引入监督评估机制，委托第三方定期调研评估综合保税区发展中存在的问题，针对协同治理效果进行专项评估并提出优化意见。同时，广泛收集相关企业建议意见，动态掌握协同治理过程中存在的问题，针对性地优化工作举措。