基于多源流理论的教材工作责任追究政策议程浅析

一、问题提出：教材工作责任追究政策议程是如何建构的

教材承载国家意识形态与文化传承，但一直以来对于教材工作的责任追究机制较为薄弱。2022 年 5 月人教版小学数学教材插图事件引发社会轰动，推动教育部联合五部门迅速出台《关于教材工作责任追究的指导意见》[1]（以下简称《指导意见》），填补了追责空白。

《指导意见》针对大中小学教材编写、审核、出版、印制发行、选用使用等各环节存在的主要责任问题，明确追责情形和处理方式，明确了责任承担主体、追责处理方式、追责程序等，以全方位规范、追责来捍卫教材质量。2022 年 8 月 22 日，教育部通报教材插图问题调查处理结果[2]：对有关单位及 27 名失职失责人员进行严肃追责问责，涉事设计工作室不再参与国家教材工作。2022 年 9 月 1 日秋季学期开学时学生们都领到了崭新的新版教材。

那么，教材工作责任追究政策议程是如何建构的？推动教材责任问题进入政策议程的关键力量有哪些？本文运用多源流理论探讨教材工作责任追究政策议程的设置过程，并尝试提出优化路径。

二、多源流理论框架及其适用性分析

约翰·W ⋅ 金登提出多源流理论分析政府政策框架 [3]，其中问题流、政策流和政治流是影响政策议程产生的三大主要源流，在社会事件发展的初始阶段，三大源流各自独立、互不影响，而在发展成熟之后会以特定的事件或时间点耦合、交汇，当时机合适时，“政策企业家”推动“政策之窗”开启，社会问题也将被纳入国家政策的议程。

以多源流理论视角来全面审视政策制定的内在逻辑，是较为合适的。如周伟、刘亭希运用此理论分析“双减”政策议程 [4]，马冰寒基于多源流理论视角对《义务教育课程方案（2022 年版）》的制定议程进行分析及思考 [5]。教材属于公共产品，承载育人功能，教材上出现的插图不只关系审美培育，更关乎价值养成，教材若出问题必要严肃追责。在“毒教材”事件发酵下，《指导意见》体现了问题、政策、政治三条源流耦合的价值诉求，为中小学教材责任政策提供了适切的分析框架，有利于之后进一步厘清工作责任、明晰追责程序、推进立法实施、促进政策优化。

三、《关于教材工作责任追究的指导意见》的多源流模型分析

1．问题流

问题流是指问题如何被确认，状态如何被定义为问题。在教材责任工作责任追究的问题建构过程中，主要由焦点事件、重要指标、反馈构成了问题源流。焦点事件即为“毒教材”日益猖獗的状况；政治合格居于教材工作的第一位，教材应该具备科学性、审美性、教育性是问题的重要指标；相关责任主体对教材插图的回应是反馈信息。

（1）焦点事件

近年来“毒教材”“毒插图”等问题教材事件层出不穷，如《中华美德故事》封面上曾把民族英雄岳飞刻画成日本浪人的形象，2022 年 5 月人民教育出版社第十一套小学数学教材插图问题更是引起了全网轰动，作为数学教材插图漏洞百出，该事件引起了舆论发酵，促发了公众和政策制定者对教材各环节责任主体的关注，公众“明晰责任、追责到底”的呼声随之暴涨。

（2）重要指标

“教育是最大的国防”。第一，部门、地方、学校、出版单位对于教材工作的职责分工不明。第二，政治过硬是教材工作的首关[6]，教材是党的政治领导、思想引领和国家意志系统化的具体体现。第三，教材应弘扬中国优秀传统文化 ，2021 年1 月教育部印发《中华优秀传统文化进中小学课程教材指南》，对中华优秀传统文化如何进中小学课程教材进行了全面阐述。第四，科学性、审美性、教育性是教材的必备属性，而“毒教材”“毒插图”等问题教材传播不良思想，直接影响青少年的人生观、价值观以及行为模式。因此，教材应政治过硬、弘扬优秀传统文化、具有科学性、审美性和教育性的重要性不言而喻。

（3）反馈

2022 年 5 月“毒教材”事件爆发后，人民教育出版社发布整改说明，成立工作专班，全面负责整改工作。教育部成立调查处置工作组，通过约谈相关人员、调阅原始资料等进行了认真调查核实，同时建立 24 小时反馈邮箱。这一系列“有效反馈”是公众社会问题上升为政策问题的关键环节，之后《指导意见》也迅速出台。

2．政策流

政策流是指知识与观点的积累、相关专家提出政策方案的过程，当问题被识别并得到社会中一部分人的关注时，围绕这个问题的解决就会产生许多政策建议，这些政策建议就形成了政策源流。

（1）价值一致性

《中华人民共和国教育法》第五条明确规定教育必须为人民服务 ， 要深刻实践“培根铸魂、铸魂润心、启智增慧”的本质要求。教育问题是人民群众最关心最直接最现实的利益问题之一，社会各界从事不同职业的人们都离不开“教育”二字，因此价值一致性使得很多政策建议相继发出。

（2）政策共同体的探讨

在政策共同体中，成员围绕政策问题提出主张。国务院、教育部代表，专家学者的建言献策以及新闻媒体的大力助推，众多意见建议形成了政策源流。

第一，国务院、教育部代表及地方政府高度重视。2019 年 12月出台的《中小学教材管理办法》，建立了“政治审核、专业审核、综合审核、专题审核、对比审核”的五审制度。地方政府也积极贯彻落实，2021 年 1 月江苏省教育厅发布《关于深入推进本科高等学校教材建设与管理工作的实施意见》，坚持“谁编写谁负责”“谁选用谁负责”的原则，进一步压实教材工作主体责任。

第二，教材应该具备科学性、审美性、教育性，相关法律责任也应更加明晰。。“毒教材”事件发酵后，律师、专家也相继发出法律责任评析，杨勇指出可以依据《未成年人保护法》等法律法规，对涉事出版单位、制作单位予以行政处罚 [8]，部分专家指出相关涉事人员或机构可能承担滥用职权罪、玩忽职守罪、制作、贩卖、传播淫秽物品罪、侮辱国旗罪等多项法律责任。

第三，新闻媒体积极进行报道分析，并对解决“毒教材”事件发表观点。《工人日报》指出只有严肃追责才能倒逼教材编制各环节切实履行责任，江苏新闻广播希望有关部门尽快展开调查，希望整个教材编辑出版行业都要及时予以反思和整改。检察日报正义网指出要从捍卫社会主义核心价值观、维护国家意识形态安全的高度，深挖问题教材频出的根源。

3．政治流

在教材工作责任追究的政策议程中，党的重视、国民情绪构成了政治源流。

（1）党的重视

党的十八大以来，“教材建设是国家事权”首次被正式提出，一直以来党和国家对教育问题都高度重视，教育部不断细化教材工作制度，出台了《关于加强和改进新形势下大中小学教材建设的意见》《习近平新时代中国特色社会主义思想进课程教材指南》《中华优秀传统文化进中小学课程教材指南》等制度文件。

（2）国民情绪

汹汹民意追问构成了政治流的一部分。大家对插图的紧张焦虑并非来自简单的审美差异，而在于对其幕后制作不负责任，公众质疑意识的觉醒与共同的期待形成了政治流，对教育部“建立畅通的教材建议意见反馈机制”具有重要推动作用。

4．三流汇合的实现

从以上分析来看，问题、政策和政治三大源流都发生了显著变化，然而三源流并不会自动实现汇合，汇合的实现还需要适当的时机和政策行动者的推动。

（1）政策窗口的开启：人教版小学数学教材插图事件发酵

政策窗口的开启表明某一社会问题和设想有成为政策议题的可能，它是政策决策的关键环节。人教版小学数学教材到 2022 年已推行了十年之久，这十年中不乏一些讨伐声音的出现，但最终都石沉大海。但 2022 年 5 月的“毒教材”事件的覆盖面之广、影响程度之大是较为罕见的。因此，“毒插图”事件的持续发酵实现了教材工作责任政策议程三流汇合，开启了政策之窗，直接促使了《指导意见》的出台。

（2）政策企业家与三流汇合

媒体和行业人士一直在呼吁对教科书严格把关，政策企业家通过各种不同渠道、场合宣传和发表关于教材工作责任追究的观点，再经过网络的传播及焦点事件的发酵，这么一个共识基本达成— 一我国教材工作责任追究仍有缺失，最终促成教材工作责任政策议程的建立。

四、结论

综合上述分析，教材工作责任追究政策议程是按照多源流模型的基本轨迹发展的，这也说明了多源流模型在中国的政策过程具备适用性。现基于现阶段我国教材工作责任政策议程的现状，本研究提出三点优化该政策的路径。

1. 坚持党对教材工作的统一领导

只有坚持党的全面领导，牢牢把握对教材建设的领导权，才能为教材建设大的正确发展方向保驾护航。必须坚持打造政治素质过硬的高素质专业化教材建设和管理者队伍，做到“凡编必审、凡选必审”，坚定不移地擦亮教材建设的鲜明政治底色。必须加强政治把关，牢牢把握正确政治方向和价值导向，必须增强教材的文化主体性，保证国家主流意识形态在学校教育中得到贯彻和传承，充分体现国家和民族基本价值观。

2. 进一步完善推进教材审定制度

教材应具有规范性、示范性和公共性，应严格依据规定的课程标准与大纲计划对教材进行监督管理，从而确保教育内容符合国家和社会的公共利益。应当建立更加公开透明的评选制度，加强教材编写队伍建设，不断提高编审专家的业务水平 [9]。设置海外人员参与教材编写标准，从源头上避免外籍人员为敌对势力所用。同时坚持并完善教材立项审核制度，在实行国家和地方两级教材审定制度的同时，鼓励社会各界各行各业优秀群众加入教材编审过程。

3. 建立多元主体分层共治的教材治理格局

目前我国已基本形成国家、地方和学校三方共建的教材管理主体，但离“统一领导，分级负责”的标准还是有一定差距。国家层面更加突出国家事权，增强对教材建设的统分管理；地方层面发挥好润滑油的功能，将国家规划有效转化为地方教材建设的方案；学校层面立足实际进行适当的教材建设与管理。其次是要做好教材建设的相关法律规定。通过健全教材管理的法律机制，强化教材依法治理的能力，保障教材治理有法可依，依法可为。最后是要积极关注新闻媒体影响。积极关注背后隐含的根源与实质，未雨绸缪，实现政策制定的科学化和前瞻性。

参考文献：

[1] 教育部等五部门印发《关于教材工作责任追究的指导意见》[EB/OL].（2022-05-23）[2022-06-23].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202205/t20220523_629463.html.

[2] 教育部关于人民教育出版社小学数学教材插图问题的调 查 处 理 通 报 [EB/OL].（2022-08-22）[2022-09-23].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202208/t20220822_654438.html.

[3] 约翰·W·金登. 议程、备选方案与公共政策[M]. 丁煌，方兴，译. 北京：中国人民大学出版社，2004：5.

[4] 周伟 ， 刘亭希 . 改进的多源流模型视角下“双减”政策议程研究 [J]. 成都大学学报 （ 社会科学版 ），2024，（01）：26-41.

[5] 马 冰 寒 .《 义 务 教 育 课 程 方 案（2022 年 版）》 的 制定议程分析及思考——基于多源流理论的视角 [J]. 甘肃教育研究 ，2023，（12）：37-39.

[6] 徐小莉 . 论政治过硬是教材建设和管理的首关——基于党的二十大报告关于加强教材建设和管理的思考 [J]. 克拉玛依学 刊 ，2023，13（06）：51-57.DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2023.06.06

[7] 张海水 . 多源流理论视角下中华优秀传统文化进中小学课程教材政策分析 [J]. 教育评论 ，2021，（12）：144-150.

[8] 杨勇：人教版小学数学教材插图问题的法律责任评析 [EB/OL].（2022-05-31）[2022-09-10].https：//mp.weixin.qq.com/s/mZQB8-kt960BSHgU50R6vg.

[9] 陈霞 ， 杨英 . 多源流理论视角下中小学教材工作责任政策议程探析 [J]. 教学与管理 ，2023，（30）：19-23. 理 ，2023，（30）：19-23.

作者简介：姓名：，性别：女，籍贯： 江苏如皋，出生年月：1997 年12 月，民族：汉族，学历： 2023 级 MPA 研究生。