设区的市住宅专项维修资金管理立法比较研究

一、地方住宅专项维修资金管理立法概况

以“住宅专项维修资金”等关键词在北大法宝进行检索后发现，我国现行有效的住宅专项维修资金管理专门的地方立法有33 部。从立法层级上看，除直辖市立法外，均为设区的市立法，且大多为地方政府规章。从地域来看，涵盖了山西省、贵州省、江西省等 25 个省（自治区、直辖市），显示出在住宅专项维修资金管理方面的地方立法活动广泛而深入，展现出了显著的立法活力和普及程度。从立法时间分布上来看，大部分管理办法的施行时间集中在 2020 年至 2024 年期间，反映出近年来各地对住宅专项维修资金管理的日益重视和加强。同时，也有部分城市的管理办法施行时间较早，为后来的立法提供了宝贵的经验和基础。从法律规范的名称上看，大多数都使用住宅专项维修资金这一用词，少数使用物业专项维修资金或房屋专项维修资金，但从条文内容上看，这三者的内涵都是相同的，都是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。此外，在各地的物业管理条例等地方立法中，也会有关于住宅专项维修资金管理的相关规定，这些规定与前述的专门立法一样，都旨在规范住宅专项维修资金的筹集、使用和管理，保障住宅共用部位、共用设施设备的维修和更新，从而维护广大业主的合法权益。

二、设区的市住宅专项维修资金管理的立法内容比较与评析

关于住宅专项维修资金管理，各地根据其实际情况制定了相应的立法内容。本部分将从保管人、使用范围、使用程序以及收缴的主体和方式等多个维度，对各地的立法内容进行全面比较，旨在揭示各地在住宅专项维修资金管理方面的异同。

（一）关于住宅专项维修资金的保管人

在业主大会成立之前，各地指定的保管人有所不同。上海市规定由市房屋行政管理部门负责，而安徽、福建等省份则指定物业管理行政主管部门为保管人，北京市选择市住房资金管理部门，广西、贵州、陕西及重庆则规定由住房和城乡建设主管部门负责，湖南省设立了由物业管理行政主管部门管理的物业专项维修资金管理机构，浙江省的保管人则为人民政府专项维修资金管理机构。当业主大会成立后，多数省份均赋予了业主大会选择权，即可以选择自行管理维修资金，或者继续委托之前的管理部门进行管理。可以看出各地立法内容呈现出明显的差异性，体现了因地制宜的原则。在业主大会成立前，各地根据实际情况指定了不同的保管人，涉及房屋行政管理部门、物业管理行政主管部门、住房资金管理部门、住房和城乡建设主管部门以及专门的维修资金管理机构等。这种多样性反映了各地在行政架构、管理习惯及实际需求上的差异。当业主大会成立后，多数省份赋予了业主大会选择权，这一规定体现了对业主自治的尊重，也符合现代物业管理的发展趋势。业主大会可以根据自身情况和需求，选择自行管理或继续委托管理部门，这种灵活性有助于提高维修资金的管理效率和使用效益。

（二）关于住宅专项维修资金的使用范围

各省的规定在核心原则上保持一致，均明确指出该资金应 住宅共用部位及共用设施设备的维修、更新和改造。尽管在表述上各省存在细 资金能够专款专用，不得挪作他用。具体而言，大部分省份都强调 用设施设备，并且是在其保修期满后进行的维修、更新和改造。但上海 中未明确提及“保修期满后”这一条件，此外，四川、天津等省份则未对维 资金 ，这可能会给实际操作带来一定的灵活性和解释空间。

（三）关于住宅专项维修资金的使用程序

多数省份在住宅专项维修资金的使用上，规定业主委员会、物业服务企业、相关业主或物业管理委员会等可作为申请主体，提出维修资金使用方案。该方案需经专有部分占建筑物总面积一定比例且占总人数一定比例的业主同意，之后通常要经过物业行政主管部门、住房和城乡建设主管部门等相关行政主管部门的审核。审核通过后，维修资金由专户管理银行划转至维修单位，而维修资金使用方案及实施情况也需在物业管理区域内进行公示，并报相关行政主管部门备案。

而在具体步骤、表决比例要求、资金划转条件与方式以及其他特殊要求上，各地存在者显著差异。上海市在业主大会成立前后有征询业主意见、组织实施、审价等不同的使用程序；安徽省则要求使用计划需经专有部分占建筑物总面积和总人数 2/3 以上的业主通过后，并在物业管理区域内公示 5 日后方可表决。各地都有各自详细的使用程序，但具体细节各异，通常包括申请、审核、公示、备案、资金划转等步骤。在表决比例方面，福建、广西、河南等地要求表决通过的比例为专有部分占建筑物总面积和总人数 2/3 以上的业主同意；而重庆市则要求经专有部分占需要维修、更新、改造的共有部分、共有设施设备所涉及的建筑物总面积和人数 2/3 以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积和人数过半数的业主同意。资金划转的条件与方式也有所不同，上海、北京等地要求维修费用经市房屋行政管理部门指定的中介机构审价后，在专项维修资金中列支；而浙江省则要求维修资金管理机构根据申请进行核准，并按照核准使用额度的70%划转至申请单位，工程竣工后再拨付剩余款项。其他省份如内蒙古、陕西等地则要求物业行政主管部门审核同意后，向专户管理银行发出划转维修资金的通知。此外，各地还有其他特殊要求，如上海市规定在提出成立业主大会的书面报告前，专项维修资金不得动用；安徽省要求使用计划在物业管理区域内公示 5 日后方可表决；湖南省则有计划使用和一般使用两种程序；吉林省要求提交相关材料；新疆则要求经维修、更新、改造共有部分、共用设施最小使用单元 2/3 以上且专有部分占建筑物总面积2/3 以上的业主同意。

（四）关于住宅专项维修资金的收缴（催收）的主体及方式

关于住宅专项维修资金的收缴（催收）主体，各地存在显著的差异。大部分省份规定，住宅专项维修资金的交存主体主要为业主，但部分省份如北京、湖南、吉林、浙江、重庆等还涵盖了建设单位和售房单位。在催收责任方面，多数省份明确了催收主体，通常由业主委员会或相关部门负责督促业主交存或续交专项维修资金。具体而言，上海、安徽、北京、福建、湖南、吉林、内蒙古以及重庆的业主委员会均具备对未交纳或未续交维修资金的业主进行催缴的权利，必要时可依法向人民法院提起诉讼或申请仲裁。江苏的代管部门则负责清理与追缴建设单位或物业服务企业代收代交但未入账的维修资金。山东和陕西虽未直接规定业主委员会的催收责任，但均通过规定建设单位不得向未交存维修资金的业主交付房屋来间接保障维修资金的收缴。此外，安徽地区的市、县人民政府房地产行政主管部门也负责收缴物业专项维修资金，并在业主转让物业时核实交存情况；福建的专项维修资金管理部门则负责责令应交未交或拒不续交的业主限期交纳，并可通过公告催交。在湖南，房地产主管部门还将物业服务企业代收、划转续交物业专项维修资金的情况纳入其信用档案管理，以此进行监管。浙江虽未明确提及具体的催收主体，但允许新建物业的首期专项维修资金由建设单位代收代交，体现了其他机构在维修资金收缴中的参与。

三、设区的市住宅专项维修资金管理的立法优化建议立法比较研究只是手段，从中探索住宅专项维修资金管理地方立法的优化路径才是最终目的。（一）提升立法层级

前文有述，关于住宅专项维修资金管理，我国多数地方立法尚处于地方政府规章层级，仅有少数地区有地方性法规，这限制了法规的权威性与执行力。为增强住宅专项维修资金管理相关法规的稳定性和普遍约束力，各地应当积极推动将地方政府规章上升为地方性法规。地方政府在立法时，需注重法规的科学性、合理性和可操作性，确保内容符合实际需求，能解决实际问题。同时，建立立法审查和评估机制，定期审查评估地方立法，及时发现并修订不符合实际需求的条款，保证法规的有效性和适用性。国家层面可以发布相关指导性文件，明确地方立法方向与重点，给予地方立法有力指导和支持。尤其值得指出的一点是，地方立法应当尽量减少对于上位法的重复抄袭，这容易使得地方立法缺少特色，“有损于法条内容的多样性价值、破坏了法治秩序、扰乱正常的立法活动”。各地的立法机关应当充分运用好立法权，探索适合本地的法律制度，在这个过程中，要“努力形塑和增强人们对于法律的运行过程的参与感、控制感和在此过程中的受尊重感，同时提高公众感受这种公平与正义的能力。”

（二）健全收缴（催收）机制

在对比梳理住宅专项维修资金的收缴（催收）主体及方式时，笔者发现，虽然各地对主体及方式都有所规定，但也有很大一部分地区，仅是简单提及“业主应当缴纳住宅专项维修资金”，缺少具体的收缴及催收的方式程序，这种宣示性的规定形同虚设，因此，为了优化住宅专项维修资金管理的地方立法，需要对收缴（催收）机制进行完善。这包括明确维修资金的收缴标准和时间节点，立法应综合考虑当地经济发展水平、居民承受能力及物业类型等因素，科学设定收缴标准，并明确首次缴纳和后续补缴的时间点，以确保资金充足且流动顺畅。同时，应建立维修资金收缴的强制执行机制，针对恶意欠缴行为，赋予相关部门法律手段进行追缴，如通过诉讼、仲裁等方式，维护制度的严肃性和公正性。此外，还需加强维修资金收缴的宣传和教育工作，利用多种渠道普及相关法律法规和政策，使业主能够真正了解住宅专项维修资金，提高业主的缴费意识和法律意识，从而积极缴纳。湖南省将住宅专项维修资金的交纳情况纳入个人征信系统，这种信用管理手段值得推广，各地应广泛学习。地方政府也可以探索建立一些维修资金收缴的激励机制，如给予按时足额缴纳的业主一定奖励或优惠政策，以激发业主的缴费积极性，促进维修资金收缴工作的顺利进行。

（三）提高使用程序效率

住宅专项维修资金的筹集、使用、管理是一种准公共事务，这样的特殊性使其很容易陷入无序使用的“公地悲剧”和大量闲置的“反公地悲剧”困境。立法所规定的这种“‘双重多数决定权’制度虽能最大程度的保障业主行使自主权”，则在现实中却存在着落实不到位的困境。这种规定对于中大型住宅小区，因其建筑面积大、业主人数多，业主决策困难，“双三分之二以上”的参与表决人数标准更难以实现。1以及政府相关主管部门因自身的严谨性和程序性，在维修资金管理方面设置了复杂审批程序，这虽保障了资金安全，却使管理效率有所降低。正如有学者所言，政府部门“不应当直接操作小区公共维修资金的运转”。所以，在住宅专项维修资金管理中，地方立法优化的关键路径之一是简化使用程序，以显著提高资金使用效率。具体而言，可以将《民法典》中规定的“双三分之二”参与表决并“双过半”同意的原则进行适度调整，比如采用“双过半”参与表决并“简单多数”同意的新规则，这样既降低了表决难度，又能激发业主的参与热情。泰州的“住房医保”模式值得借鉴。该模式借助日常参保构建“房屋大病统筹金”，并利用信息化平台管理资金，缴费和使用都通过此平台，还取消了“双三分之二”表决，极大地提高了物业专项维修资金使用的便利性。同时，应积极推广电子投票、默认表决等现代技术手段，打破传统表决方式的时空限制，大幅提高表决效率。如目前深圳出台了《深圳市物业管理电子投票规则》，并建立以微信公众号为平台的微信投票系统，通过建立电子投票系统开展线上投票的方式召开业主大会，化解了线下业主参与率低的问题。

（四）完善监管机制

在住宅专项维修资金管理的地方立法优化中，完善监管机制也是重要一环。关于住宅专项维修资金使用中政府的监管地位合理性，有学者曾从政治理论和法理依据两个方面进行了详细论证。但也有学者提出，在住宅专项维修资金管理的领域，公权力的运用需有边界，应以积极引导业主自治为主要方式，尽可能避免“一刀切”。笔者更赞同后者的观点，地方立法应当充分保障业主对住宅专项维修资金管理与使用的知情权与监督权。通过现代信息技术明确搭建信息平台，实现维修资金交存、使用、增值等信息的实时公开，让业主能够便捷查询资金动态，增强监管的广泛性和及时性。同时，引入第三方审计监管机制，委托专业会计事务所等审计机构对维修资金的使用情况进行定期审计，确保资金不被滥用。政此外，鼓励律师事务所等法律服务机构参与，为业主提供法律咨询与援助，提升业主的法律意识和维权能力，促进业主积极参与监管。立法还应明确界定政府、业主委员会、物业服务企业等各方的权责界限，避免责任不清导致的监管空白。政府应转变职能，从直接管理者向政策引导者和服务监督者转变，强化事后监管，确保维修资金使用的合法性与合规性。业主委员会应提升自治能力，发挥在资金管理中的主体作用，而物业服务企业则应专注于服务品质提升，不得干预资金管理。通过上述措施，地方立法能够构建起一个公开透明、专业高效的维修资金监管体系，不仅提高了资金使用效率，还增强了业主对资金管理的信任感，为住宅专项维修资金的长期健康运行奠定了坚实基础。

四、结语

通过对我国各地住宅专项维修资金管理地方立法的比较研究，可以看出，各地在立法实践中既取得了积极成果，也面临一些共性和个性的问题。从提升立法层级、健全收缴（催收）机制、提高使用程序效率到完善监管机制，每一步都需要精心设计和严格实施。随着住宅产业的不断发展和社会治理体系的不断完善，住宅专项维修资金管理的地方立法也将不断优化和升级，期待通过各方的共同努力，能够建立起更加科学、合理、高效的住宅专项维修资金管理制度，为构建和谐宜居的社区环境提供坚实保障。

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作者简介

蔡敏（2000-）女，汉族，2023 级法律（法学）在读硕士研究生。

1 参见陈德豪：《内地与香港业主投票表决制度设计的思考》，载《中国物业管理》2018 年第9 期，第60-61页。