国土空间规划体系中乡村地区用途管制的法治逻辑与实践路径

引言：乡村是国家生态安全、粮食生产和文化传承的重要载体。随着工业化与城镇化的快速推进，乡村社会结构和治理环境日趋复杂，传统模式已难以适应新发展需求。虽然现有研究从多学科视角对乡村规划与治理进行了探讨，但多偏重理论阐释，常忽视乡村作为地域空间所具有的资源协同与空间属性。事实上，乡村规范与治理不仅体现为政策与制度的运作，也是空间资源有序开发和集约利用的反映。国土空间规划体系作为国家空间治理的基础性制度框架，为乡村科学规划与高效治理提供了重要契机。从法治视角审视乡村用途管制，厘清其内在法治逻辑并探索实践路径，对规范土地利用、保护生态环境、促进农业农村建设具有重要现实意义。

1 国土空间用途管制的基本内涵

国土空间用途管制是以保障国家经济、社会和生态安全为目标，以国土空间规划为依据，通过规划许可、行政审批、违法处置等机制，对全域国土空间开发利用与保护修复行为实施系统性约束和管理的制度总和[1]。自1998 年《土地管理法》修订确立以耕地保护为核心的土地用途管制制度以来，逐步拓展为涵盖各类自然资源的全域性管制体系。2018 年自然资源部设立国土空间用途管制司，推动构建统一、全覆盖的国土空间用途管制体系，并陆续出台多项规章，为实现国土空间治理现代化和高质量发展提供了坚实保障。在法律层面，2019 年新修正的《土地管理法》进一步将耕地保护重心从数量平衡转向数量、质量、生态“三位一体”的全面管控；2022 年《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）强化了对耕地转为其他农用地的管制，并突出“藏粮于地”战略，将种植用途管控和耕作层保护纳入制度范畴；2023 年发布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》完善用地用海分类体系，体现了生态优先、节约集约、绿色发展、低碳发展等科学治理理念[2]。

2 乡村地区用途管制的法治逻辑

国土空间规划体系下乡村地区用途管制的法治逻辑在于：以法律之治实现对乡村地区空间秩序与资源利益的合理、合法干预与管控。涉及法律授权、权益保障、程序正义、规则统一、弹性适应等多维机制。

在法律授权方面，依据《立法法》、《行政许可法》等要求，对土地财产权实施限制。国土空间规划体系通过整合多部法律，将用途管制权力锚定于法律层面，显著增强了乡村地区用途管制的权威性、稳定性、可预期性，克服了以往依赖政策文件所导致的随意性、碎片化。

在权益保障方面，法治要求在保障国家粮食安全、生态安全等公共利益的同时，尊重农户土地权益。例如，《民法典》与《土地管理法》确立了公平补偿原则，要求对因管制造成的实质损害予以合理补偿；《村民委员会组织法》强调公众在规划编制与实施过程中的有效参与，高度重视公众的知情权、参与权、监督权，使管制决策与行为具有合法性的同时，提高其社会认可度。

在程序正义方面，通过明确规划编制、审批、修改、救济等程序性规定，确保用途管制行为的公开透明与程序合法。在规则统一方面，“五级三类”国土空间规划体系确立了“三区三线”的刚性约束，为全域全要素用途管制提供了统一、清晰的法律依据和技术标准。同时，法治逻辑同样重视地方实际，允许通过地方立法制定细化规则，体现统一规制与区域差异性之间的协调。

在弹性适应方面，通过“留白”“点位”“机动指标”管控等方式，在保障耕地和生态安全的前提下，为乡村发展预留灵活空间，增强规划应对不确定性的能力，体现现代治理中对灵活性、适应性和实效性的追求[3]。

3 法治视域下乡村地区用途管制的实践路径

乡村地区用途管制的实践路径重在通过法治思维与方式规范土地利用行为、保障乡村发展空间，有效助推乡村振兴战略实施。其核心在于构建规范透明、系统完备、权责清晰、运行高效的制度体系，

将法治原则贯穿于乡村规划与治理的全过程。

3.1 完善法律法规，促进法法协同

当前乡村地区用途管制涉及《土地管理法》、《乡村振兴促进法》、《城乡规划法》等多部法律，应加快推动《国土空间规划法》立法进程，确立其在上位法中的统筹地位，明确乡村地区用途管制的基本原则、程序规范、权责配置。需系统梳理并协调现行法律中与空间规划不相适应的条款，通过立法解释或实施细则界定“非粮化”“非农化”等管制边界，为乡村旅游、农村电商、智慧农业等新业态提供明确的合法用地指引，实现“保护”与“发展”的法治平衡。

3.2 强化规划编制的科学性与民主性

乡村规划不仅是技术文件，更是具备约束力的法律依据。要将公众参与深度嵌入乡村规划编制全过程，通过村民会议、听证程序、数字化参与平台等方式广泛吸纳村民主体意见，使乡村规划真正反映村民诉求。同时，应立足时代背景，善于利用遥感监测、大数据分析等技术手段，精准识别乡村资源本底与发展潜力，编制兼具前瞻性、科学性、操作性的“多规合一”的实用性乡村规划，重点解决耕地保护、宅基地布局、产业转型、生态修复等核心问题。

3.3 深化制度改革，创新用途管制手段

产权明晰是乡村地区用途管制作用有效发挥的前提。要深化宅基地“三权分置”、集体经营性建设用地入市等改革，清晰界定所有权、资格权、使用权，推动土地要素市场化流动。在管制实践中，需积极探索多元化乡村地区用途管制方法，注重用途管制手段创新。例如，构建以“田长制”为核心的网格化监管体系，强化多部门协同与上下级联动，完善耕地保护责任全覆盖机制；通过承包经营合同和权属登记平台明确土地使用者的责任义务，强化土地用途约束；引入转移发展权交易、生态补偿、容积率流转等市场化机制，推动土地发展权跨区域流转；建立以实际种植为导向的补贴机制，推动补贴发放与耕地实际利用状态挂钩，保障真正从事粮食生产的主体获得合理收益；构建“空—天—地”一体化的智慧耕地监测平台，实现全过程动态监管。

3.4 加强队伍建设，健全权利救济机制

加强乡镇层级的规划建设管理机构与队伍建设，通过系统化培训、人才引进等多种途径，持续提升相关人员的专业能力与管理水平。将国土空间用途管制相关要求纳入村规民约，充分发挥村民自治组织在源头发现、违法违规行为制止中的积极作用，逐步构建“共治共享”的基层治理格局。同时，完善针对规划行政许可、行政处罚等行政行为的行政复议与行政诉讼机制，保障土地权利人在认为用途管制行为侵害其合法权益时，能够通过畅通、有效的法律途径获得救济。

结论：国土空间规划体系下的乡村用途管制，必须牢固建立在法治的基石之上，能够通过法律法规体系完善、增强规划科学性与民主性、创新用途管制手段、健全权利救济等路径，切实提高治理效能，推进治理现代化进程。未来需进一步协调保护与发展关系，强化制度协同与技术赋能，推动乡村用途管制向精细化、智能化、人性化方向发展，为乡村振兴蓝图的实现提供坚实的空间保障和法治支撑。

参考文献：

[1]夏季,朱之浩,杨晨,等.管用·能用·好用:善治模式下村庄规划的动力机制与逻辑框架——以江苏实用性村庄规划为例[J].南方建筑,2024,(12):12-23.

[2]曲福田,马贤磊,郭贯成.从政治秩序、经济发展到国家治理：百年土地政策的制度逻辑和基本经验[J].管理世界,2021,37(12):1-15.

[3]袁源,王亚华,徐萍.“非粮化”治理视角下的耕地用途管制：应对逻辑与体系构建[J].自然资源学报,2024,39(04):942-959.