全国碳市场背景下企业配额清缴处罚制度的适应性评估

2016 年 4 月22 日，《巴黎协定》于联合国总部正式签署，作为 2020 年后唯 具有法律约束力的全球性气候协议，其以“国家自主贡献”（Intended Nationally Determined Contribution 简称 IND 上而下”的目标分配转向“自下而上”的行动框架1，各国气候治理由此呈现出新的局 放权交易市场建设并于 2021 年正式上线，通过配额分配 交易履约等机 亿吨，累计成交额 430.33 亿元，碳市场成为中国 定交易主体（重点排放单位）、分配碳排放配额、 约与否的重要依据，还直接影响其下一年度的碳排放配额 面临中央与地方、政府与企业的多重博弈，碳交易的市场激励传递受 减排的成本，宁可选择超额排放接受惩罚，也不选 按时完成 来，尽管生态环境部和各地方省市相继出台碳交易管理办法等相关法规 金倍数标准模糊、惩罚方式单一、缺乏更严格的累计处罚机制以及地方惩罚差异显著。 本文通过对 2011 年以来作为碳交易市场试点的地方省市的制度实践进行对比分析，指出对企业未履约处罚制度的现有不足，并提出针对性的对策建议，为全国碳市场的统 建设和运行提供重要参考。

碳交易中的企业履约方式与相关法律规范

碳排放权交易作为一种市场化的环境管理工具，通过明确企业排放二氧化碳的权限，将企业排放行为产生的外部性成本内部化。同时，通过企业间的自主交易实现碳排放配额的优化分配，从而实现减排目标与经济效率的双赢 5。目前我国碳交易市场主要包含两类基础产品：碳排放配额和核证自愿减排量（CCER）。碳排放配额由政府相关部门确定排放总额后，依据特定规则分配给企业。若企业排放量超出配额，需在市场购买额外配额；反之，若企业通过节能减排技术使排放量低于配额，则可出售多余配额。CCER 则是对我国境内特定项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的减排量 6。这些项目包括可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等。CCER 交易作为自愿减排市场的一部分，与配额交易市场互补，重点排放单位可购买CCER 抵消自身碳排放，替代比例为 1：1。根据《碳排放权交易管理办法（试行）》，重点排放单位每年使用 CCER 抵消的比例不得超过应清缴碳排放配额的 5%，具体履约方式如图1 所示。

通过这一套设计，碳交易市场将碳排放内化 则引导企业选择成本最优的减碳手段，包括节能减排改造、碳配额购买等 成本的最优化 7。然而，在 2021年年末全国碳市场的首个履约周期内 121 家控排企业没有完成履约，按企业数量计，全国履约完成率为 履约存在明显差别，六省市 100%完成履约，但最低的省履约率只有 为了督促企业按时完成配额清缴以保障碳交易市场平稳健康发展，国家发改 了管理办法对企业配未履约的情况进行处罚（表 1）。截至 2014 年底，北京、上海、 易管理办法，四川省和福建省在 2016 年被批准设立全国碳市场能力建设中心后，也相继建立了相关管理办法。《碳排放权交易管理暂行条例》作为我国首部系统性规范碳排放权交易

我国碳市场中企业配额清缴的处罚制度 《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》 ，不仅处罚方式从“责令整改”延伸至“责令 远高于地方省市采用的 3 倍罚款阈值，体现 模式 9，但并未与惩戒机制相结合，主要依赖 个方面：一是配额核减机制的严厉性差异。 年度配额的处罚措施，但相较之下， 、 的是等量核减，反映出地方在配额核减方 者实行固定罚款制，对违约企业处以 20 万至 30 万元 计算制，对违约企业采用超额排放量乘以履约前 6 个月配额均价 3 倍的公 虽规定按市场均价3-5 倍罚款，但实际执法中更注重敦促 配额市场均价 1 至 3 倍进行罚款但处罚金最高 以实现环境成本的内部化。重庆市则未设定具 行为罚则+信用管理”基础组合模式，但 资质准入、政府采购资格等挂钩，使得未履约企业 处失信，处处受限”，增强了制度监督的有效性

总的来说，《暂行条例》为违约企业管理构建了统一的法律框架，所规定的配额核减、罚款及信用惩戒等措施已在督促企业履约方面取得一定成效。然而，该条例在行为罚则的惩罚标准及具体限度方面存在不足，如确定罚金倍数的标准不够明确、仅设定了罚款的相对数额，未针对控排主体违约行为设定更严格的累计处罚机制。在配套措施方面，惩罚模式较为单一，具体方式和手段有待完善，例如罚则与扶持政策尚未进行有效结合。各地方省市对违约企业的处罚数额及配套措施虽各具特色，但具体惩罚方式和数额标准不均，导致惩罚力度不一致，且可能引发权力寻租等问题，亟需进一步规范和完善。

全国现行处罚制度的适配性缺陷与政策建议

优化企业清缴配额未履约处罚制度需精准平衡惩罚与效果。通过借鉴国外成熟体系的惩罚标准和模式，可为我国制度完善提供参考，助力未履约企业惩罚制度的科学化发展。总的来说，当前处罚制度存在的问题如下：

第一，罚金倍数标准模糊。《暂行条例》以相对数额的方式设定违约罚金，采取清缴时限前 1 个月市场交易平均成交价格 5 倍以上10 倍以下的罚款，具有一定的威慑力和实践效果。然而其并未针罚金倍数的设置提供具体标准，加之碳价不断变动的现实情况下易造成处罚金额差距过大、惩罚力度不均等问题，过于模糊的行政处罚裁量权规则容易导致权力寻租和腐败滋生。目前各省市中关于行政处罚自由裁量权的规范文件中，仅«北京市碳排放权交易行政处罚自由裁量权参照执行标准（试行）»中对碳排放权交易违约处罚的自由裁量权行使原则作出了明确规定，但仅针对超额部分提出倍数罚款，对倍数确定、计额标准等未予以量化，建议在《暂行条例》中引入分级罚金制度，依据碳价波动幅度及企业规模、行业状况、主观过错、违约次数等因素，制定详细的倍数罚款标准，明确不同情节下的罚款倍数区间，防止因碳价波动导致的罚款金额差距过大，减少处罚力度不均和权力寻租现象 10。

第二，惩罚方式单一，未与扶持政策有效结合。《暂行条例》在配套措施方面主要采取的是信用管理手段，但并未与惩戒机制相结合，主要依赖声誉损失形成威慑。建议在国家层面强化信用管理与扶持政策的联动，对未履约企业实施信用降级、限制财政补贴、取消金融优待及政府采购资格等措施，增加企业违约成本。例如，参考广东省与湖北省经验，将企业信用记录与财政补贴申领、行业资质准入、政府采购资格等挂钩。此外，借鉴东京都政府的做法，要求纳入实体每个财年提交经核证的年度排放报告，未履行义务的，主管机关可公告未履约实体名称，公开未达标企业信用记录，取消其政府财政资助11。

第三，缺乏更严格的累计处罚机制。目前在《管理条例》 的处罚形式主要以罚款为主的行政责任，处罚方式较为单一。排放权交易的实质是促进减排，为防止重点排放单位为经济利益而宁可选择超额排放处罚也不按时完成履约的现象发生，应当在制度设计上要加入分级累进惩罚的制度12。可参考欧盟碳排放权交易体系 行处罚，设置不同阶段的罚款金额，如并要求企业补缴拖欠配额13。此外，借鉴新西兰碳排放 心义务的行为采用累进罚款，对违反核心减排义务的行为则实施高额罚款及等级定罪的严厉制裁，以增强惩罚的强制性 规罚款 4000 美元，第二次 8000 美元，之后每次增加4000 美元，以此类推 14。

第四，地方惩罚差异显著导致惩罚力度不均和权力腐败滋生等问题。自碳交易市场建立以来，中国已设立九个区域性碳排放权交易市场，分别位于北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳、四川以及福建。尽管《碳排放权交易管理暂行条例》明确指出中国将不再新建地方碳排放权交易市场，但这些已有的地方市场仍在运行。但从当前各地方碳交易市场的处罚制度来看重点排放单位的市场履约成本与惩罚水平并不对称，同样对于排放单位配额未清缴且 度配额中未足额清缴部分的 2 倍配额，湖北省、四川省在下一年对碳配额进行等量扣除， 固定罚款方面，规定对违约单位处 20 万元以上30 万元以下罚款，福建省则规定罚款金额 从博弈论角度来看，“在成本高于边际罚金情况下会出现道德风险等问题， 从而 制设计，不仅要持续完善国内立法和碳核算等制度性基础设施，还需要加快探索 罚制度在国家层面的统一性和权威性 16。参考文献：

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