市政工程变更管理中权责边界分析

引言：市政工程具有投资规模大、建设周期长、利益相关方复杂等特点，变更管理贯穿项目全生命周期。我国市政工程变更率平均达 18% ，其中因权责不清引发的纠纷占比超 60% 例如，某市地下管廊改造项目中，设计单位与施工单位就变更责任归属争执长达 8 个月，导致工程延期并追加投资 2300 万元，需要通过系统性权责边界分析，构建适配市政工程特性的变更管理体系，为破解实践难题提供理论工具[1]。

一、市政工程变更管理现状

市政工程实施过程中，设计调整与现场变更为普遍现象，但现有管理体系存在显著缺陷，主要体现为三重结构性困境，制约项目高效推进与责任落实。

（一）法律规范滞后性困境

现行法律法规对工程变更的规制存在明显空白与模糊地带。（1）审批权限界定缺失：核心法规如《建设工程质量管理条例》仅原则性规定“工程变更需按程序报批”，但未明确各类变更的审批主体层级（如政府主管部门、建设单位、监理方）、具体操作流程及时限要求。例如，涉及重大结构修改的变更与一般材料替换适用同一报批标准，导致实践中责任主体不明。（2）责任认定规则空白：法律未建立变更责任的划分标准，尤其对因地质条件误判、设计缺陷、业主指令冲突等引发的变更，缺乏归责条款。施工方常被迫承担本应由其他主体负责的变更成本，引发连锁纠纷。（3）追责机制操作性弱：现有条款侧重事后处罚（如罚款、停工），但对变更导致的工期延误赔偿、质量风险转移等关键问题缺乏可执行细则，难以有效约束各方行为。法规的粗放化使变更管理陷入“有法难依”的困境，亟需通过专项立法填补制度漏洞[2]。

（二）合同条款模糊性困境

通用合同文本对变更权责的约定过于笼统，埋下争议隐患。（1）关键概念定义不清：合同频繁使用“协商解决”“按实际情况调整”等模糊表述，未明确定义“重大变更”“合理工期顺延”等核心概念。例如，材料价格上涨幅度达多少可触发合同调价条款，缺乏量化阈值。（2）风险分担机制失衡：业主方常利用优势地位设置“总包负责制”条款，将不可预见风险（如地下文物保护、突发环保要求）转嫁承包商。而承包商变更建议权受限，对业主指令变更的索赔依据不足。（3）程序条款可操作性差：变更申请流程描述简略，未规定监理审核时限、业主批复形式（书面 / 口头）及逾期处理规则。实践中常因流程拖延导致窝工损失，却无明确责任方承担后果。合同语言的随意性使变更管理沦为“谈判博弈”，背离契约精神本质[3]。

（三）监管机制缺位性困境

变更过程缺乏有效监督，导致权力滥用与责任虚化。（1）过程透明度不足：变更申请多依赖纸质文档传递，审批环节不公开。关键信息如变更理由、工程量清单、造价测算依据等未同步共享至参建各方，为暗箱操作提供空间。部分项目甚至出现“先施工后补签”的违规操作。（2）审批缺乏制衡机制：业主代表或监理工程师对变更的审批权限过大，且无有效监督程序。技术复杂型变更未强制引入第三方评审，仅凭个别人员主观判断即予通过，滋生寻租风险。（3）动态监控手段缺失：未建立变更数据追踪系统，无法实时统计单项工程累计变更次数、成本偏差率等核心指标。对高频变更项目（如超 3 次）无自动预警及强制审计机制，导致成本失控事后才暴露 [4]。未动态监管项目变更的累计值，导致合同价 + 累计变更金额后存在超估超概的风险。

二、市政工程变更管理中权责边界分析

（一）法律维度：权责划分的基准线

法律是界定变更权责的根本依据。我国《政府投资条例》虽规定“未经批准不得擅自变更”，但未明确变更的具体认定标准、审批权限与追责机制，导致实践中自由裁量空间过大。参考国际成熟经验，英国《新工程合同》(NEC)创新性地将变更划分为“补偿事件”（如不可预见地质条件、法规变更等由业主担责）与“非补偿事件”（如承包商施工失误需自行承担），通过清单化管理精准触发权责分配。建议在《政府投资条例》中增设“变更分类目录”，从三个维度构建分级体系：（1）技术可行性：是否影响结构安全或核心功能；（2）经济合理性：成本变动幅度与投资效益比；（3）社会影响性：涉及公共利益或环境扰动的程度。依此将变更划分为重大（Ⅰ类）、较大（Ⅱ类）、一般（Ⅲ类）三级，明确对应审批主体（如Ⅰ类需市级主管部门批复）、时限要求及违规责任条款，为权责划分提供刚性标尺。

（二）合同维度：权责落实的载体

合同是法律条款的操作性延伸，当前市政工程合同普遍存在“权责失衡”问题：业主常以“总包负责制”条款将变更风险转嫁承包商，而自身保留单方面变更决定权，导致责任主体虚化。需重构“权责对等”的合同框架，关键措施包括：（1）变更发起确权：设计单位有权提出技术优化类变更（如材料替代方案）；施工单位可申请施工条件偏差变更（如地质异常）；监理单位负责审核变更必要性并否决不合理申请。（2）审批流程分级：建立“项目部→监理单位→业主单位→政府部门”四级审批链，设定金额阈值（如单项变更超 50 万元需政府审计复核）；紧急变更可“先执行后补签”，但须48 小时内提交书面凭证。各级审批可精简审批流程。（3）责任追溯机制：引入“过错推定”条款：若变更由设计缺陷引发（如图纸矛盾），设计单位承担超额成本及工期延误赔偿；因业主决策延迟导致的窝工损失，由业主方按日支付违约金。因清单错误，由业主单位追偿清单编制单位责任。

（三）管理维度：权责动态调整的机制

变更具有不可预见性，需通过动态管理实现权责适配：（1）数字化监管赋能：搭建项目变更管理平台，关联项目估算、概算、招标控制价三级控制额度。变更申请需附变更图纸及工程量清单变化，平台自动校核合规性并全程留痕审批轨迹，杜绝事后补签漏洞。（2）风险预警介入：设置双指标阈值：累计变更超合同价 10% ，或合同价 + 累计变更超招标上限值，系统自动冻结变更流程，触发由审计、造价、技术专家组成的专项审查组进驻核查权责履行情况。确保项目无超概风险后解冻变更流程，以概算指标为强控制控制变更金额。

结语：

市政工程变更管理的权责边界重构，需以法律为基准、合同为纽带、技术为支撑，构建“预防 - 控制 - 追溯”的全周期管理体系。不断探索区块链技术在变更管理中的应用，通过智能合约自动执行权责条款，实现从“人治”到“技治”的跨越，推动市政工程高质量发展。

参考文献：

[1]苏普梓. 市政工程项目中的变更管理与成本控制[J]. 中国产经, 2024, (04):143-145.

[2] 南宁 . 甲方视角下的市政工程项目变更管理与成本控制 [J]. 中国住宅设施 , 2024, (02): 115-117.

[3] 陆常昊 , 白雪兵 , 郭伟 . 市政工程变更对项目管理工作的影响及应然举措 [J]. 城市建设理论研究 ( 电子版 ), 2023, (28): 60-62.

[4] 李胜强 . 市政工程变更对工程项目管理的影响及其对策研究 [A] 2023 年智慧城市建设论坛深圳分论坛论文集 [C]. 中国智慧城市经济专家委员会 , 中国智慧城市经济专家委员会, 2023: 2.