普惠性0-3岁婴幼儿照护服务发展问题与解决策略

自2011 年《中国儿童发展纲要（2011-2020 年）》指出为“促进0-3 岁儿童早期综合发展；积极开展0-3 岁儿童科学育儿指导；积极发展普惠性的儿童综合发展指导机构，以幼儿园和社区为依托，为0-3 岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导；加快培养0-3 岁儿童早期教育专业化人才”，至2021 年3 月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》进一步要求“发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系”，从政策层面说明国家发展0-3 岁早期教育与提供普惠性婴幼儿照护服务的决心。

美国是较早形成0-3 岁婴幼儿家庭或机构式照护服务体系，并提出相关支持婴幼儿与其家庭发展的国家。美国在0-3 岁婴幼儿照护的政策以父母与婴幼儿身心健康、家庭功能健全与提供优质早期保教学习三大类为主。首先，从强化社会医疗体系，提高婴幼儿存活率、提供中低收入家庭可负担的医疗保健与心理健康服务等，从社会福利结构的供给面向进行优化，大幅降低家庭与社会的生育成本；次之，从社会与家庭经济补助层面来看，给予家长抚养子女免税额的抵扣、带薪育婴假以及免费家庭教育指导等健全家庭功能确保婴幼儿受到良好的家庭照护；第三，确保托育照护服务保教质量，针对特殊或贫困家庭的婴幼儿给予进入普惠托育机构的优先权以及早期干预与治疗，力求改变婴幼儿在环境不利的短板中，仍然能从高质量的托育照护中获益[1]。

2020 年《0—3 岁儿童托育服务行业白皮书》显示，2017 年全国婴幼儿的入托率仅为 4.0%左右，托育服务机构只能满足六分之一的婴幼儿托育需求[2]。汤兆云与曾勇恵在福建省省的厦门市、泉州市与漳州市调查 528份有效问卷中发现，高达97.56%的婴幼儿是以家庭照护服务为主，仅有2.44%的婴幼儿进入到托育机构。这两份问卷调查研究结果与本研究团队前期在福建省调研的结果不谋而合。然而，从我国优良的传统文化因素来分析，0-3 婴幼儿照护服务主要依托家庭式而非机构式照护，主要原因是我国以社会主义立国而非西方国家个人主义为重，祖辈家庭结构数远高于西方社会的核心家庭结构。也因为长期以来以家庭式照护为主，导致国家不论是在家庭式或是机构式的婴幼儿照护服务政策不够完善、公共建设与投入不足以及政策实施效果不显著。由此可知，在普惠性婴幼儿照护服务的供给侧政策结构面不足是难点，婴幼儿照护服务保教质量参差不齐是痛点。

通过文献梳理发现，0-3 岁婴幼儿普惠性照护服务的国家政策面虽然已经有相应的规范和要求，但是基于供给侧结构性改革的视角，各省的相关政策在照护服务的专业人员规范、证照取得与培育机构都未明确规定，机构式照护服务的保教质量监测与评估也有待进一步深化与拓展，分析问题如下。

1. 婴幼儿照护服务机构质量监测机制有待完善

虽然国家健康卫生委员会于 2019 年以来先后出台了《托育机构设置标准（试行）》、《托育机构管理规范（试行）》、《托育机构保育指导大纲（试行）》，以及与中央编办、民政部、市场监管总局联合引发《托育机构登记与备案办法（试行）》，为机构式婴幼儿照护服务提供了政策依据，但是这些只是确保服务机构能符合「环境安全与「合法设立」的基本标准，对于机构式照护服务的保教质量的监测与管控确缺乏相应的配套与实施机制。

2. 婴幼儿照护服务专业人才数量与质量均有待提升

加强婴幼儿照护专业人员的供给侧结构性改革可以从明确专业人员资格、加大培育数量、优化培养机制以及提升培养质量等方面着手。《托育机构设置标准（试行）》第四章人员规模第十八条：“托育机构应当根据场地条件，合理确定收托婴幼儿规模，并配置综合管理、保育照护、卫生保健、安全保卫等工作人员。”其中，托育机构负责人只需要有大专以上学历，不限制专业，只需要有儿童保育教育相关管理工作3 年以上经历，而且受过岗位培训合格；保育人员没有学历要求，只需要幼儿照护相关专业背景受过婴幼儿保育与心理健康知识相关培训；保健人员资格要求更低，只需要经过保健机构组织的卫生保健专业知识培训合格即可。以上三种机构式婴幼儿照护专业人员的资格要求竟还不如保安人员的资格要求严谨，由此可见专业人才数量与质量有待从教育制度与幼儿保育专业人才培养方案进行结构性的改革。家庭式婴幼儿照护专业人员，包含月嫂、保姆与家长或祖辈，也需要学习科学育儿、保教卫生等专业知识，这个部分更是在供给侧结构性改革上应该要加大力度实施。

3. 婴幼儿照护服务机构覆盖面有待扩展

普惠性婴幼儿照护机构要达到符合社会大众的需求数量，依据学者专家的调查研究离此目标甚远，特别是针对生育二胎以上的家庭来说，选择机构式的婴幼儿照护的需求明显高于只有一胎的家庭，说明专业照护人力资源与机构式服务对于落实国家生育政策的重要性[3]。

基于上述婴幼儿照护服务问题的分析，本研究提出以下三个解决策略

1. 建立婴幼儿照护服务保教质量监测机制

为确保婴幼儿托育服务品质，促进 0-3 婴幼儿身心健康，应加速建立科学规范的保教品质监测制度。首先，应订定明确的监测标准，涵盖安全、师资照护人员、教学及环境等 参考国家政策与国际经验，确保标准合理可行。其次，打造多方参与的监测体系，由政府主导， 会监督，通过定期检查、实时数据收集与抽查，全面了解婴幼儿托育机构的运作。再者，建立整改机制，督促机构持续改进，并奖励优秀机构，奖惩分明并公平公开，提升整体婴幼儿照护品质。最后，完善法规，严惩违规，设立专门的监测部门，执行其机制与评估制度。

2. 落实婴幼儿照护专业人才需求与培育的联动机制

为满足婴幼儿照护服务需求，需建立人才需求与培育的联动机制。第一，要精准评估人才缺口，通过调研托育机构情况，明确保育员、教师和管理人员的缺口及专业要求。第二，完善人才培养体系，鼓励高校和职业院校开设相关专业，优化课程设置，涵盖心理学、早期教育、营养健康等内容，注重理论与实践结合。推动校企合作，建立实训基地，提升学生技能。同时，强化在职培训，推广职业资格认证，确保人员持证上岗，例如：保育员、育婴员、婴幼儿早期教育指导师与家庭教育指导师等国家职业等级与专项职业能力鉴定通过者能优先进入就业市场。第三，建立供需对接机制，政府搭建平台，促进托育机构与院校精准匹配，发布人才需求信息，引导培养方向与市场需求对接。完善激励政策，对优秀人才提供补贴、晋升通道和社会保障。借鉴国际经验，优化培训内容与考核标准。

3. 推动普惠性婴幼儿照护服务示范中心

通过「产-学-研」三位一体的合作，挂牌成立「婴幼儿照护服务机构示范中心」、「婴幼儿照护服务示范家庭」，政府、婴幼儿照护服务机构、人才培育单位三方签订共建协议，理清各自的权利和责任义务，积极打造普惠性婴幼儿优质照护服务成功模式与实践路径，通过此经验能够辐射到全国各地。

总之，为提升婴幼儿照护服务品质，应加快建立科学、规范的保教质量监测机制，明确安全、师资、教学与环境等标准，落实定期检查、社会监督及奖惩制度，确保服务透明与持续改进。同时，需健全婴幼儿照护专业人才的培育与需求对接机制，掌握人力缺口，推动高校及职业院校开设相关课程，强化实务训练与资格认证，提高从业人员素质。并由政府牵头，联合托育机构与教育单位设立示范中心，推动普惠性照护服务，打造成功经验并推广至各地，带动整体服务体系发展。

参考文献

[1]罗丽,洪秀敏.美国 3 岁以下婴幼儿照护服务体系:政策框架、实践进展与启示[J].陕西学前师范学院学报,2022,38(01):11-18.

[2]汤兆云,曾勇惠.婴幼儿照护服务方式及影响因素研究——基于闽南地区三城市的调查数据[J].怀化学院学报,2020,39(06):80-85. DOI:10.16074/j.cnki.cn43-1394/z.2020.06.017.

[3]洪秀敏,朱文婷.家庭“三孩”生育意愿及其与婴幼儿照护支持的关系[J].广州大学学报(社会科学版),2022,21(01):136-148.

基金项目：福建省教育科学“十四五”规划2023 年度课题“福建省普惠性0-3 岁婴幼儿照护服务发展政策研究”（项目编号：FJJKBK23-099）

作者简介：

林冠伶（1980.4- ），女，汉族，中国台湾，博士，副教授，研究方向：教育政策、教师发展。

李双双（1991.6- ），女，汉族，河南信阳，硕士，讲师，研究方向：学前教育基本理论与实践。