县域医共体运行机制与治理体系优化研究

引言

深化医药卫生体制改革背景下，县域医疗服务体系建设成为国家推动的核心任务。紧密型县域医共体作为推动分级诊疗落地的重要载体，其目标在于实现“以县医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础”的整合式服务体系，推动服务、管理、 任与利益的 体化。然 医共体推进中仍面临权责不清、结构松散、资源条块分割、基层动力不足等系统性挑战。 治理体系尚未形成稳定闭环，运行机制协同性有待强化，制度化支撑体系亦未完全建成。本文从运行机制现状出发，系统剖析存在的问题，提出完善路径，并结合典型地区实践案例，探索具有可复制性的治理优化方案。

一、县域医共体运行中的典型机制障碍（一）组织治理结构权责边界模糊

医共体建设普遍采取理事会统筹与牵头医院主导的双轨治理模式，但在实际运行中，理事会往往缺乏法定地位，权责不对等，决策职能难以落地，牵头医院亦无正式管理权对乡镇卫生院进行全权指挥。部分乡镇机构处于行政归属与业务指导的双重夹层中，职责范围、绩效考核与资源调配未能统一，导致组织体系内部指令传导机制受阻，整体运转效率低下。某些地区在推进医共体一体化治理中，由于未同步建立责任清晰、协调有效的制度架构，容易产生“有责无权”或“有权无责”问题，牵头医院在协调人事调整、资源共享、绩效联动等方面常受制于上级部门或原单位利益结构，难以建立统一管理机制。此外，医共体内部的治理协商缺乏刚性约束力，各成员单位间普遍缺乏统一发展目标和共享愿景，难以形成系统合力[1]。

（二）人财物统筹程度有限

目前多数医共体尚未真正实现财政、医保、人事与设备等资源的统一统筹。财政拨付依旧按单位分割，医保支付机制改革缓慢，资金池未有效整合，导致牵头医院与基层单位间难以形成利益共同体。编制管理受限、人事制度僵化阻碍了医务人员合理流动，设备采购和药品供应依旧按机构单列，形成内部重复建设、效率低下的现象，违背了集约化、系统化管理的改革初衷。在部分县域地区，尽管推进了“人财物一体化”改革试点，但由于地方财政压力大、基层资源基础薄弱、医保支付未能协同改革，导致医共体内部仍然面临人员难调、资金难统、设备难管的问题。资源统筹不力进一步制约了优质医疗资源下沉与基层服务能力提升的步伐，形成了“责任压下去了，能力跟不上来”的局面。

（三）激励约束机制缺失

医共体内部尚未建立有效的绩效联动机制，多数绩效方案仍基于原有单位考核体系，难以反映医共体一体化目标。牵头医院对下派医师缺乏约束工具，基层卫生院在人员考核、职称晋升与收入分配中话语权薄弱。缺少基于共同目标的利益联结机制，导致人员流动积极性不高，协同动力不足，影响了内部服务整合与组织协同效率。部分基层机构因绩效联动不畅，产生“干多干少一个样”的情况，削弱了团队合作精神与服务积极性。与此同时，职称评聘、岗位竞聘等机制未能有效嵌入医共体整体架构中，难以体现个人贡献与组织目标之间的关联，部分医护人员对派驻任务抵触，甚至流失率上升。要打破这种低效状态，亟需推动绩效考核、职称晋升、待遇激励等制度体系的统一重构，确保激励机制真正体现协同价值与服务绩效导向。

二、构建协同高效的运行机制路径（一）重塑治理结构，实现组织整合

构建具有实质决策力与执行力的医共体理事会，是推进制度重构与打破管理碎片化的关键路径。应明确其法定组织地位，由政府出台配套文件授权其行使医疗业务、人事管理、财务统筹与重大项目统筹权，推动理事会从形式协调平台转向权责清晰的治理核心。理事会成员构成应涵盖牵头医院主要领导、乡镇卫生院院长、县级公共卫生机构负责人及一线村医代表，并可根据实际引入社区代表与第三方监督机构，强化治理多元性与民意代表性。牵头医院则应成为运营管理的核心中枢，全面负责医共体运行中的战略制定、资源整合与能力提升任务。基层医疗卫生机构则明确承接基本医疗、常见病诊疗与公共卫生任务，转向以服务为导向的标准化运行模式。通过上述组织整合与职能重构，构建起县域范围内责权对等、职能互补、运行顺畅的扁平化治理格局，从而有效提升系统协同效率与运行弹性[2]。

（二）推动人财物统一调配机制落地

真正实现资源“共建共享共用”，必须打破部门间壁垒，建立统一调度与动态配置机制。县级财政与医保部门需联合制定支付方式改革方案，将原按单位切块分配的财政资金与医保基金，纳入医共体内部的统筹支付平台，实现以人群健康绩效为导向的资源动态分配机制。具体可根据各基层机构承担的服务人次、诊疗质量、健康促进绩效等指标按季度分配预算额度，引导资源向基层倾斜。在人员管理方面，探索“县管乡用”“乡管村聘”的双向人事协同机制，破除编制制约与等级固化现象，推动医务人员跨机构、跨层级自由流动，构建人岗精准匹配与人才动态调配机制。同时，应加快设备资源整合，建立统一采购与维护平台，实行大型设备共建共用、药品统一招采、检验检查结果互认等制度，降低医共体整体运营成本，推动服务供给向集约化转型。通过“人财物”一体统筹，打通资源流转壁垒，助推县域医共体形成真正有活力、可持续的运行基础。

（三）建立绩效联动与利益共享机制

有效的激励体系是支撑医共体持续运转的核心抓手。需以群众满意度、服务连续性、健康管理成效为核心，构建贯穿县、乡、村三级的绩效评价指标体系，涵盖门急诊服务能力、诊疗流程规范性、下转率与上转效率、公共卫生指标完成率等内容，真正实现以结果导向驱动服务质量提升。绩效结果不仅要与机构经费分配挂钩，还应直接影响到个人绩效工资、岗位津贴、晋升评聘与培训机会，建立“干好干坏有差异”的合理分配机制，打破“大锅饭”式的平均主义分配格局。对于主动下沉支援基层、参与公卫服务的人员，可设立专项补贴与考核加权政策，进一步增强其工作积极性与归属感。同时，鼓励各地建立“医共体绩效基金”机制，由政府牵头设立统筹资金池，对工作成效突出的团队与个人予以奖励，营造有利于内部协作、技术共享与服务协同的制度氛围，最终实现内部利益的同向牵引与资源的高效再分配。

三、完善治理体系的支撑机制建设（一）推进医防融合与家庭医生责任

要将基本公共卫生服务真正融入基层诊疗体系，应在制度设计上推动家庭医生责任制与医防融合的有机统一。以高血压、糖尿病等慢性病为重点，构建“签约服务—健康管理—动态干预”三位一体的闭环管理机制。家庭医生团队除基本配置外，还应纳入村医、心理咨询师与康复技师等辅助力量，扩展健康服务内容与可及性。通过信息化平台与上级医院协作，实现病种识别、诊疗流程优化与双向转诊反馈的闭环运行。强化团队内外联动，有助于转变“以病为中心”的传统理念，提升医共体整体服务绩效[3]。

（二）强化信息化支撑与数据闭环治理

医共体数字基础设施的完善是保障管理效率与服务质量的关键。要建设统一数据标准、接口规范与信息权限的互联互通平台，打通电子健康档案、诊疗记录与医保结算链条。应引入AI 辅助决策系统，对居民健康风险进行精准评估与干预建议，提升服务个性化水平。在运维层面设立数据治理专班，明确数据采集、归档、处理与授权机制，避免“信息孤岛”反复出现。信息化平台应支持绩效管理功能模块，定期输出运行指标、对比分析与风险预警，辅助决策者持续优化资源配置。

（三）制度化推进机制保障体系建设

健全制度支撑体系是确保治理体系良性运行的保障，应从顶层设计入手，推动医共体建设进入“规则治理”阶段。建立以县级政府为主导的联席会议制度，统筹财政预算编制、医保支付改革、卫生资源统筹等核心事项。出台涵盖组织结构、职责权限、激励约束与问责机制的制度文件，并将其纳入县域健康治理条例体系中，提升政策刚性。完善第三方绩效评价制度，可通过专业机构定期评审服务效能、管理流程与群众满意度，实现对内部治理能力的精准画像与持续优化。通过多维制度保障，确保医共体由“物理联合”向“机制协同”转变，奠定长期稳定运行的制度基础。

四、典型地区实践案例与经验启示（一）浙江嘉善：一体化管理推动县域统筹

嘉善县构建了以县级医院为牵头、各镇卫生院为成员的紧密型医共体，实现人员统一调配、业务统一管理、财务统一核算。推行“一个法人、一套班子、一个预算”的组织模式，有效打通了机构壁垒，实现从资源分散到体系联动的深层次变革。通过绩效与财政挂钩机制，基层服务质量显著提升，就诊率提升超过20%，医务人员流动与协同显著增强。嘉善的成功经验表明，唯有在组织重塑与激励联动上双向发力，才能实现县域卫生服务体系的内生协同与持续提升。

（二）福建三明：医保支付牵引服务整合

三明市在医改中率先推动医保与财政合并管理，实行总额包干制与按人头付费，激励医共体内部强化成本控制与服务提升。基层机构与牵头医院实现收入共享与风险共担，推动合理分级诊疗，显著缓解群众“看病贵”“看病难”问题。三明经验显示，医保改革可作为驱动机制变革的切入点，撬动治理体系重构，是实现 (41)、 民健康为中心”转型的关键路径之一，为其他地区提供了可复制可推广的样本框架[4]。

（三）山东菏泽：数字化平台赋能运行治理

菏泽市构建区域健康信息平台，实现县乡村一体化信息互联。平台集成医疗、公卫、医保与资源调度等功能，实现服务全流程可视化与监管数字化，增强了各级医疗机构协同工作的透明度与响应速度。信息技术的嵌入提升了运营效率，也为绩效考核、资源分配与异常预警提供数据支撑，为医共体治理注入稳定技术基础。在智能算法与数据治理机制的共同作用下，推动了精细化、智慧化管理的落地生根。

结语

县域医共体是推动基层服务能力提升、实现资源整合与服务一体化的制度创新路径。运行机制优化与治理体系完善是其高效推进的关键前提。通过组织结构重塑、资源统筹整合、绩效激励联动与数字化平台支撑，可形成运行高效、协同顺畅、责任明确的治理格局。区域实践表明，唯有形成制度化、规范化、数据化、协同化的系统支撑体系，医共体方能真正落地生根，推动基层医疗卫生服务体系朝着高质量、普惠化方向发展，切实提升群众获得感与健康保障水平。

参考文献

[1] 邓小燕. 县域医共体治理机制研究与路径优化[J]. 中国卫生政策研究, 2023, 16(4): 65-70.

[2] 刘培源. 紧密型医共体运行机制的实践困境与制度建议[J]. 卫生经济研究, 2022, 39(2): 52-56

[3] 王志宏. 基于治理现代化的医共体制度创新路径探析[J]. 医疗卫生管理, 2023, 44(3): 33-37.

[4] 陈玉洁. 县域医疗卫生一体化改革的政策演进与绩效评估[J]. 现代医院管理, 2023, 31(5): 77-81.

作者简介：姓名：李妍，出生年月：1981.10，民族：汉族，籍贯：甘肃秦安，单位：，学历：研究生，职称：副教授，研究方向：医共体

管理

作者简介：姓名：李晓连，出生年月：1988.06，民族：汉族，籍贯：河南新乡，单位：，学历：硕士研究生，职称：中级，研究方向：人力资源管理

资助课题：

新疆维吾尔自治区自然科学基金资助项目（2022D01A253）基于系统结构分析的新疆县域医共体发展关键因素识别及机制优化研究

校级科研项目（2024-KYPT01）新疆紧密型县域医共体医疗服务满意度提升对策研究