老旧小区改造EPC模式实施中的变更管理问题与对策研究

摘要：老旧小区改造是城市更新与民生改善的重要举措，EPC（设计-采购-施工一体化）模式因其高效性被广泛应用。然而，实践中频发的变更导致造价失控、进度滞后等问题。本文从EPC模式特性出发，分析变更成因并提出全流程管控策略，为建设单位提升项目管理效能提供参考。

一、EPC模式在老旧小区改造中的适用性矛盾

（一）EPC模式的效率优势

EPC模式通过整合设计、施工资源，可缩短工期、降低界面风险，契合老旧小区改造的紧迫性需求。

（二）项目特殊性引发的管理挑战

‌1.信息不对称性突出‌。近十几年来城镇快速发展，但规划迟滞、建设无序、档案管理缺位等问题十分常见。据住建部门对城建档案管理的统计报告，当前城区老旧小区备案不规范、竣工图缺失情况较严重，2010年前建成小区超过80%小区无资料或存档资料不齐全，2000年前建成小区档案缺漏甚至超过90%[1]，导致在启动项目前期工作时设计单位没有真实、可靠的参考依据，极易导致设计偏差。

‌2.利益主体多元博弈。由于老旧小区居民人数众多，各类人员混杂，年龄段以老年人居多，因思想素质、文化差异、个体需求差异等，改造的内容、标准等方面众口难调。根据某市调查报告，71.9%的受访居民还希望对老旧小区进行二次提升改造，同时居民的改造项目需求呈多样化，小区提升改造推进工作由“所属居委会或街道办事处”来还是“物业公司”或“业主委员会”主导，无法统一意见[2]。实践中有部分居民甚至把改造理解为征收安置，提出不合理诉求等，影响设计方案稳定性。

‌3.刚性预算与弹性需求冲突‌。初设概算招标锁定并控制中标总价，但实际工程变更十分常见。老旧小区改造作为在既有生活区内实施的改造性建设，无法设立完全封闭围挡实施管理；如路面硬化、屋面修复等改造对居民日常生活、出行造成一定干扰，增加安全文明施工费投入；施工过程中居民意见不一，或与社区、施工单位等发生摩擦甚至阻工，协调工作量大。某市城区老旧小区改造项目219个，除51个小区已完工外其余均在施工中，共收到投诉达300多件，投诉比例达1.4件/小区。[3]

二、变更管理痛点及成因分析

（一）变更频发的三个诱因

‌1.技术维度‌。技术层面一时较难扭转。一是前期技术性摸排不到位：如近年来老旧小区暴露出的雨污混接、错接，污水直排雨水难排等典型问题，对于地坪以下的管线改造投资比重逐年增加。但政府部门在城市建设中长期以来重建设轻管理，地下管网的详细补充调查数据迟滞，而项目实施任务紧，导致初期设计技术深度不够。如我区实施2023年某片区老旧小区改造配套EPC项目对某小区实施雨污水管网改造，建设前期调查摸排认为小区雨污排水系统基本完备，但施工后引入专业设备探测，指出小区内雨污水管道结构性缺陷和功能性缺陷达825处（平均4处/m）、检查井缺陷200处、混接点59处。比预期严重27.5倍。二是施工技术不规范：长期以来城市建设中新建开发比重大，而老旧小区改造远比新建复杂，设计、施工对改造类项目的经验不足、技术水平低、施工工艺简单粗糙，如何在实际施工与设计规范中平衡需要极强的专业技术能力，现场管理中常见技术处理不到位，可能无法保证质量的问题。

‌2.经济维度。一是随着经济发展，政府和居民对老旧小区改造提出了新需求，如建设充电桩、养老设施、雨污管道修复等，有涉及设备采购型号种类多、价格浮动大，或本身定额消耗量基价不低，设备选取和工艺的采用对造价带来不确定性。二是老旧小区改造初步设计阶段难以预测的问题在施工中才显现。我区实施2023年某片区老旧小区EPC配套项目，原计划对附属设施进行装修翻新，但实际施工拆除原装修后发现疑似结构隐患，需对房屋开展安全鉴定后再调整方案，产生设计变更17项，经测算增加费用约29.6万元。

‌3.社会维度‌。如何满足居民需求，又兼顾完成改造任务一直是矛盾焦点。作为建设单位对改造的理解应是普遍、经济、适用、可靠、安全，在符合当前有关标准、成熟、常见的施工工艺中选择最为理想，还要消除隐患和改善整体配套，与居民要求的面上的改造：房屋修复如新、拆绿改黑等直观要求存在冲突。如我局负责2022年老旧小区改造项目某小区居民强烈要求提高防水标准，为保障项目推进，安抚居民情绪，经多方协商变更屋顶保温及防水工艺和材料，相比初步设计升级造价单价增加51%，不仅挤压其他楼栋改造费用，还引发超概风险。

三、全周期管控策略体系构建几点建议

（一）前期精准化设计控制

对改造小区精准扫描。一是做好定性调查，提前收集改造意愿，通过改造前问卷调查、方案公示等，尽早把居民诉求嵌入初设方案。某区通过“四个2/3”工作法，即改不改、怎么改、谁来管、怎么管，都必须经过三分之二以上居民同意，在小区改造过程中，居民参与率和满意度均达到95％以上[4]。二是做好定量调查。目前改造小区原始资料普遍缺失，建设单位要转变观念，应在设计前收集完整工程范围内地下管网设施的现状资料，尽量通过技术手段如CCTV、QV潜望镜等。精准的管线基础数据能指导优化施工工艺和方案，避免重复开挖，精准施工、安全施工、高效施工。[5]

（二）过程动态化成本管控

一是在初步设计阶段推行模块化标准图集，标准化率建议不小于80%。老旧小区改造项目相对固定，通过采用标准设计，并由建设单位与财政、审计部门协同配合通过询价、招采等方式，共同拟定主要材料控制价或常见改造项综合单价上限，在施工图和预算阶段拟提高标准或代换材料可能影响总价的，在审图和预算评审过程中应提交技术论证会通过方可采用。实践证明，事前变更论证技术评审和优化对造价控制是有效的，某市财政投资评审通过提前技术方案优化节省了640万元。[6]二是在施工阶段，建立变更决策“三会机制”：技术可行性论证会（专家参与）、居民议事协调会（社区代表列席）、造价影响评估会（第三方审计介入），兼顾各方利益，全方位监控造价变动。

（三）完善风险分担条款

可在EPC合同中明确：建设单位承担地下隐蔽工程风险、施工单位承担材料价格正常波动风险，双方共担政策调整引发的变更风险。此举对于各方能一定程度上减轻和转移风险，也符合建设行业有关法律法规。在各自职责范围内承受价格风险，利于调动各方积极性、提高管理水平。实例证明风险分担能有效降低工程造价。[7]

（四）临时签证规范化管理

施工过程中建设方应当严格管理签证，通过规范流程、强化审核、分类施策及动态跟踪，施工时做好现场记录，必须注明“施工部位+材料规格+工程量”，并附有签证依据，涉及隐蔽工程需附测量记录及三方签字图纸，实行“责任追溯制”，做好分类台账，项目收尾时审核签证完整性，有利于减少造价变更争议，缩短结算时间。

结语：老旧小区改造项目存在一定特殊性，变更有不确定性。对于建设单位而言，变更管理和造价控制并非完全不可控，实践中需要多管齐下，全面把握各个环节才能取得更好的效果。

参考文献：

[1] 怀化市城建档案管理报告2024年

[2] 《济南调研老旧小区提升改造：3成居民愿“适当出资”4成居民希望加装电梯》发文时间：2021/06/02日来源：舜网-济南日报

[3] 《关于青秀区老旧小区改造情况的调研报告》（2022年）

[4] 《基层党建项目化试点破题 | 沙市区“四个2/3”干成》发文时间：2025/03/27 来源：沙市区人民政府网

[5] 《地下管线详查必要性综述》发表时间：2020年12月14日来源：《建筑实践》2020年25期作者：冯勇

[6] 《我市财政投资评审改革确保资金用在刀刃上》发文时间：2025/01/03 来源：梧州市人民政府网