从政策指引到法治赋能

一、“三高四新”背景下湖南科技创新法治供给现状

（一）科技创新政策法律转化率较低

就目前而言，湖南地区的科技政策缺乏法律转化，导致科技创新产业在政策红利期后缺乏法律依据，导致产业项目缓慢甚至项目流产。在政策主导的科技创新项目下，财政支持、人员支持、审批行政支持都是常用的政策激励方式，当政策有效期一过，政府无明显指标数量要求与研究与试验发展经费（以下简称 R&D）要求时，科技创新项目经营方便无法有效约束政府对科技财政经费的投入，当财政拨款、人员配备、审批流程简化等优势均不复存在时，这将会导致相当数量的科技创新项目停滞，乃至“烂尾”，与东部发达地区的科研经费投入差距自然日益增大，科技创新能力难以望其项背。

（二）科技创新政策缺乏强制性与实效性

湖南科技创新政策由于缺乏法律强制性，仅有政策指引性导致政策虽然颁布，但是在实施起来效果欠佳，例如湖南公布的《湖南省长株潭国家自主创新示范区条例》，该条例虽然提倡长株潭地区自主创新建设示范区，但是其主要是倡导式协作发展机制，并且由于没有约定责任，导致对于示范区创建缺乏强制性。同时由于近年来对科技创新的大力提倡，导致政策颁布数量众多，正如前文所述，缺少了体系性与法律转化性，并且对于湖南实际而言，对科技创新领域的调整常运用政策已是普遍现象，对于建立各类科技项目时，政府往往会优先选择单对单的政策，而不是相应的法律，同时政策的弊端如有周期性，受主政领导流动性等问题易于凸显，而科技项目本身的投入产出回报期较长，这会降低项目运转所获得的实效。

（三）现有法律明显滞后

就目前而言，湖南地区服务于科技创新的法律文件严重不足，例如 2000 年 3 月湖南发布的《湖南省实施 < 中华人民共和国促进科技成果转化法 > 办法》，其发布已经距今有 23 年历史，虽然经过两次修订，但是其体例内容，立法模式仍旧按照当时模式，并且该办法与现有的《中华人民共和国促进科技成果转化法》所规定内容相差较大，无法为湖南科技成果转化发展提供相应配套法律制度。

同时湖南与其他发达地区，乃至同区域省份相比，在对科技创新领域的专门性立法也已经落后，据截止 2022 年底，已有江西、辽宁、山西、广西、重庆、天津等省、自治区、直辖市专门颁布出台相应的科技创新条例，另有其他地区以条例的形式对科技发展进行总体立法，广州、武汉、宁波、汕头、青岛、合肥、长春、苏州等二十余座地级市专门出台专门条例，例如《青岛市科技创新促进条例》、《汕头经济特区科技创新条例》、《长春市科技创新条例》等。反观湖南仅于2022年9月颁布了《湖南省财政支持企业科技创新若干政策措施》，《湖南省科学进步条例》仍旧在修订中，由此可见与其他地区相比，湖南就科技创新方面的立法严重不足。

二、湖南实施科技创新法治化阻碍因素

针对“三高四新”背景下湖南科技创新法治供给不足的严峻现状，笔者结合湖南目前的经济发展以及产业机构对阻碍因素进行分析。

（一）科技创新经费不足

任何科技创新活动对展开均需要科技经费的投入，在日益“内卷”的国际社会，地区竞争乃至国家之间的科技竞争愈演愈烈，科技创新活动也需要地区的全面支持。而湖南因产业结构较单一、资源型产业占比较高等特点，经济状况较为低迷导致了湖南地区存在科技创新投入较低，对于科技创新的政策激励政策等弱势因素。于 2022 年 8 月 31 日公布的 2021年全国科技经费投入统计公报来看，湖南地区的（R&D）经费投入位居全国第 9，而长三角、珠三角等科技创新发达地区占据了前六，排名第一的广东投入竟是湖南的4 倍，湖南（R&D）经费投入强度为2.23，低于全国平均强度，由此看来，湖南与沿海地区的经费投入差距较大，需要引起重视。

经济基础决定了上层建筑，经济实力是开展科技创新的基础及动力，当科技创新缺乏经济支持之实，政府尽管提供了诸多政策指引与法律规范，也无法促进科技创新的长久改善。因此阻碍湖南科技创新法治化的基础原因是因为科研经费投入的不足。

（二）科技创新法律责任缺失

在科技创新法治化的过程中，首先便是由政府及其部分单位颁布一系列发展政策，而这些政策也会产生相应的行政责任。当行政主体及其实施人员因不当行使政策内容，致使产生不利后果时，相应人员便会受到相应法律后果。湖南地区虽然 2014 年至 2021 年八年间，科学技术支出增长了 273.9%，但是科学技术创新能力依旧有限，仍旧远落后发达地区，而责任的缺失导致科学技术支出没有经过合理审核规划，没有相应的责任追究措施，往往在运用时具有相当随意性，导致经费支出有肆意浪费的风险。科技创新法律责任的缺失、经费支出不足及创新意识的缺失共同造成了湖南科技创新竞争力不足，无法带动科技创新快速发展，同样对法治化进程产生了阻碍。因此我们需要湖南立法机关、行政机关、司法机关、监察机关通力合作，同向发力，完善科技创新决策法律责任，让科学技术经费用在实处。

（三）科技创新法治体系未形成

湖南的“打造科技创新高地“的战略提出仅只有两年时间，同时科技创新体系建设是个系统性问题，具有立法、司法、法律服务、行政等诸多环节，各种类型建设交错复杂，需要全面了解湖南科技创新发展现状，现今湖南在打造创新高地时，还存在创新平台不足、市场内需不足、地区发展不协调等问题，这对于法治建设不是一蹴而就的，仍旧需要全面调研把握，当前湖南在立法层面对于科技创新法治体系的顶层设计仍旧存在不够完善，不够全面的问题，立法现今仍旧无法准确进行覆盖。司法与法律服务方面，正如前文所述，人员配置的不足，专业人才的缺失，同样无法与立法机关配合建立完整的法治体系，加之现今法治建设体系意识欠缺的问题，使其”打造科技创新高地“的意识还未转变到位，仍旧停留在传统的模式当中，在立法、司法、行政、法律服务各个环节的突进进程缓慢，立法的周期性被拖延，行政部门政策出台各自为政，司法与法律服务的相适应部门设立，人才培养进程缓慢。

三、政策法治化：打造湖南“科技创新高地”的必要选择

政策法治化是通过对发布的政策进行实践、试验，在一定时间后，将政策内容进行立法，以求其进行法治化长期保障。

（一）政策法治化是法律出台的有效途径

政策的出台是政府基于目前情形，对于国民需求、公共需求、社会发展等的重要指引，当政策在实施过程中，对涉及公民权利，社会经济建设发展等重要事项作出规定或者指引时，随着社会的进一步需求，以及相应法治化进程要求，那么将涉及公共利益部分政策尽心法治化，以制定法律的形式出台也是不可缺少的，以法律的形式来最终确立双方的权利义务关系、公共权益的获得或保障这也是政策出台的初衷与使命。并且由于一开始是以政策的形式加以指引，经过了长期的时间检验与修改，将其法律化的内容也必然具有科学性与可实践性，能切实反应我国国情与社会现状，也符合我国科学立法的目的与初衷。

（二）政策法治化对科技创新具有激励与规制作用

在科技创新领域，政策的激励与责任的规制都是与生俱来的，科技创新相关法律也是具有激励科技创新与制定责任予以规制这双重功能的。将科技创新法律化，不仅对于具有科技创新成果可以更好的奖励，而对于科技创新中产生的违法犯罪问题进行及时的纠正，防止对国家社会造成进一步损失。

在科技创新政策的实施过程中，对于政策中的奖励机制，通过长时间的时间检验可以极好地保留下来，但是因政策的特殊性，对法律责任的后续承担问题则没有规定的过于细致，将导致违法行为出现但是无规制手段这一问题的出现。现将政策制定成法律的形式，则不仅可以保留政策实施中原有的激励政策，这也是政策出台的意义所在，也可以通过法律对责任承担进行强有力的规制，对科技创新产生双重作用。

（三）政策法治化是湖南打造“三高四新”的重要纽带

湖南”三高四新“战略中明确提出，湖南要打造“科技创新高地”，而且他的“打造制造业高地”、“打造内陆地区改革高地”笔者认为都是以创新驱动发展为基础的，而创新驱动发展首先要发展科技创新，补足这一短板。科技创新在“三高四新”战略实施中具有不可或缺的地位，与不可替代的优先位置。与此，将科技政策法治化正是目前依法治国的重要体现，也是加快推进“三高四新”战略实施计划的法治保障，更是重要纽带，具有极为重要的推动做作用。

四、湖南科技创新法治化的对策及建议

对于湖南的科技创新法治化而言，立法需要立足于湖南的经济发展实际，也需要领先于经济发展实际，因此对于湖南科技创新的法治化需要在现有空白的基础上进行填补，以完善科技创新法治体系，在法治化的进程中也需要以推动湖南地区科技创新发展为目标，在这法治化过程中也需要借鉴其他先进国家经验，以发展创新活力。

（一）推动精细化立法模式

湖南在科技创新发展过程中，出台了诸多政策，但是缺乏强制力、实效不足等问题，对于立法模式而言我们可以借鉴其他发达国家的对于科技创新的立法模式，即精细化立法，“一技术一立法”，我国在科技创新发展过程中的轻法律而重政策导向，使得政策转为法律的空间被急剧压缩，科技创新的政策有其必要性以及特殊性，我们在法律化的过程中也应该综合考虑政策目的，针对性的对其进行立法，例如对不同的科技创新领域进行专门性立法，此类立法模式可以很好的有效针对新兴的科技发展产业，根据该产业的技术特点及发展，结合需要特别注意的事项，对其进行专门性立法。例如日本的《半导体集成电路的电路布局法》，专门针对半导体集成电路的电路布局的开发，美国的《罕见病药物法案》，以推动罕见病药物的研发激励。此类模式可以可以为湖南科技创新带来诸多优势：第一，可以通过立法，将政策法律化来解决仅仅依靠政策所产生的稳定性、长期性不足的问题，第二，可以通过法律手段规范强制规定，例如投资最低门槛、比例，责任的承担追究等，促进科技创新的发展，第三，结合前期政策调整过程中产生的经验可以写进立法中，可以提升此类科技创新实效性。因此，笔者认为通过“一技术一立法”可以更好地推进湖南科技创新的法治化。

（二）建立投入经费制度

科技创新经费的投入是科技创新的重要前提与保障，面对湖南对于经费的投入低于全国平均水平的现状，通过立法将经费投入门槛进行确立并规定相应的法律责任，是对科技创新的最好驱动。对于科技创新的最低投入，本质上是法律的一种强制性规范，但是对于投入的数额不应高进行确定性规定，受到不同时期，不同产业发展进程，整体环境等影响，科技创新的投入也应发生变化，盲目地确定数值只会带来反作用，因此我们可以以“投入比例”来确定最低的科技经费投入数额。根据湖南科技创新的是实际需求及财政经费进行投入，切不能因为为了短时的经济效益而忽视对于科技创新的投入。

（三）完善司法体制，提升法律服务

首先需设立专门的知识产权法庭，湖南各地州市法院可以参照湖南省高院设立知识产权法庭，或按照长沙市中级人民法院设立知识产权审判庭，其次，积极提升知识产权司法保护能力，湖南省司法部门可以参照《“十四五”国家知识产权保护和运用规划的通知》文件要求，在湖南省司法系统中进行改革，加强司法保护与行政确权、行政执法、调解、仲裁、公证存证等环节的信息共享，明确行政执法标准和司法裁判标准统一，打造有机衔接、优势互补的运行机制。最后，加强司法和执法人员配备和训练首先，组建专业的知识产权和涉外业务司法队伍。针对当前湖南省司法系统中“三高四新”战略推进专业性人才缺乏的问题，可以在湖南省高级法院、各地州市中级人民法院组建专门的知识产权案件法官队伍，在各地律师协会中组建专业知识产权律师团队，将“打造科技创新高地”，知识产权保护贯彻始终。

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作者简介：徐富，男，1980 年3 月出生，硕士研究生学历，三级律师，本文系徐富律师参与湖南关于科技创新法治调研成果。