我国城市面对重大突发公共危机事件的治理方法改革

（基金项目：扬州大学科创基金项目，项目编号：XCX20240964）

一、我国城市面对重大突发公共危机事件的治理现状

（一）现状概述

公共危机事件往往具有着极强的公共性、社会性和扩散性，它不仅对个体产生影响，更是会对广泛牵连整个社会，往往会导致社会秩序的瓦解，并产生巨大的公共损失。而随着我国国家治理现代化转型的进程中，城市越来越成为一个日益复杂的巨系统和生命体，成为各类风险和社会问题集中聚集的场域，其脆弱性特征显著。

刚性治理是我国城市政府应对突发公共事件的主要技术逻辑，在历次危机治理与政府体制的动态调整中，这种刚性逻辑趋向强化，造成公共危机治理体制与复杂性危机治理需求之间的失衡风险，并凸显出我国危机治理体系碎片化、机制常态化、手段单一化等刚性特征，深刻反映了我国公共危机的复杂性特征与治理的棘手性。而我国城市治理在近年来也在向韧性治理的方向逐步进行改革，是提升我国城市重大突发公共事件治理效能的可行路径，而在实际践行中，也存在着一定的实践困境。

（二）韧性治理对策的提出和行为逻辑

具有韧性的公共危机治理关注的是发生危机后，政府治理如何有效吸收和控制危机，以及抑制危机的机制安排应当如何被建构。

首先，韧性治理提供了一种简化复杂性的危机治理价值。“韧性”作为一种应对公共事务复杂性和不确定性挑战的重要能力，对非常态下公共治理具有一定的理论解释力，并体现了一定的研究持续性，这一方面反映出公共行政需要更好地理解在一个复杂性，关联性、不确定性的情况下如何通过有效治理以防范系统性危机的现实需求；另一方面，韧性治理也突破以往公共行政在“效率”和“公平”等价值追求之间的摇摆，体现出将“韧性”纳入公共危机等非常态治理情景下公共治理价值追求的思考，为我国公共危机治理的价值面向提供了启示。我国公共危机治理在有效和合法的情况下，也需从整个公共危机治理的流程反思“韧性”对于社会稳定、安全维护和治理绩效的价值维护作用。

其次，韧性治理是有别于刚性治理的一种灵活开放的公共危机治理理念。所有具有“韧性”属性或能力的主体都具有“承受住干扰并恢复初始状态”的基本含义，抗击内外部冲击并保持自身基本结构功能不变，是具有韧性能力的公共治理的最基本特性，这与公共危机治理抑制危机和恢复国家社会秩序的治理要求完全契合。

此外，韧性治理还将涉及到政府公共危机治理观念的革新。与以“预防”和“控制”为主要策略的前危机管理体制不同的是，韧性的危机治理强调危机中期和后期的承受力、恢复力和适应力。在我国公共危机频发、治理情境复杂的情况下，韧性治理把刚性治理中“规避危机”的保守治理理念突破性地转换到“吸收危机冲击并与危机共生”的治理理念中来。

二、对策建议

习近平总书记强调“要以防范和遏制重特大事故为重点，坚持标本兼治、综合治理、系统建设”。未来可基于韧性理念，从完善制度保障体系、强化双重预防机制、利用社区单元和充分应用新兴技术赋能等方面，进一步提高我国城市在重大突发公共危机事件面前的韧性治理能力。

（一）完善紧急行动流程体系

面对重大突发事件，城市为提高韧性治理能力和水平，公共组织应迅速适应外部复杂环境变化，做出一系列适应性变革，即调整组织战略结构、管理方式等，保持系统的平衡，变被动为主动，提高组织绩效，增强组织韧性。

面对重大突发事件对组织职能与权责边界的扰乱与冲击，公共组织应重新定位并明确授权以充分释放组织潜能，迅速根据情况的变化完成组织职能的动态调适，做好危机事件预防和预备工作。二是推进公共组织结构适应性变革。这种变革是公共组织由集权走向分权的过程。从纵向层级结构看，应急管理应实现不同层级部门的统一协调，改变分头管理的零散态势，实现中央和地方权力的有效配置。从横向部门结构看，应超越部门化的管理思维，破除部门的本位主义，加强不同部门的信息沟通、协调与共享，能够更快地响应，完成行动分析—实施预案—开展救援行动—控制事态。其中，公共组织与企业、社会组织要联合行动，共同抵御风险；正式组织与非正式组织之间应强化沟通与互动，增强危机应对互助网络系统的反应能力，实现资源互惠与知识共享，指公共组织可以利用信息技术为决策提供支持，即从信息收集、信息传递、信息共享等方面为决策和政策执行与监督提供重要辅助作用。

（二）健立健全多元共治格局

韧性治理旨在打造包容性的多元主体共治格局，确保外界扰动时政府、企业、社会组织、公民等主体能够充分发挥各自资源优势，形成多方协作联动来应对风险。重大突发事件特大城市韧性治理应彻底改变传统政府单一主体管理模式，培育和吸纳多元主体，从“单兵作战”向“协同治理”转变，健全包括政府、社会组织、企业和公民在内的多元共治格局，实现“私人域”和“公共域”的结合。

（三）利用新兴科技赋能，提高技术韧性

在风险叠加和新兴技术不断发展的背景下，需要推进新一代数字技术与城市治理体系和应急管理体系的深度融合，实现城市治理和应急管理的数字化转型。健全基于“一网统管”的集技术、机制与能力于一体的智慧化城市治理体系。将技术韧性内嵌于组织结构和行动之中，是组织韧性的具体实现方式，也是与制度和组织适配的危机治理“抓手”。

技术韧性是治理技术在刚性和弹性之间的灵活调适。技术的刚性特征有助各级政府自上而下地把握公共危机信息，控制决策和资源分配，常常表现出理性工具特征，适合危机治理的大量资源投入和产出的集中性治理需求，维持着危机治理制度和组织的高效运作也适合大型的危机动员、资源协调和分配以及社会管控等治理任务在一线实践中的具体操作。与此相对应的是技术的弹性特征，自下而上将公共危机治理制度层面和组织层面不可降解的问题，化约为技术操作层面的问题，以提升危机治理行动的灵活性，缓和危机治理体系的内在张力。同一种治理技术同时具备刚性和弹性两种特征，需要政府在具体的危机应对任务中审慎使用，并实现韧性的技术治理。

（四）提高自组织行动的有效性，增强城市基层韧性

重大突发事件时的城市韧性治理强调城市治理单元自组织行动，从他组织向自组织转变，发挥其治理主动性和能动性，增强城市基层韧性，推动危机治理重心下移。社区作为城市治理最小的组成单元，是危机预防和应对的重要场域和关键主体。一方面，社区具有自组织行动意识。社区既是邻里生活的共同体，也是个人和家庭保障自身安全的最后一道防线。面对重大突发事件，社区居民具有自救互救的主体意识和责任感，社区领导者具有为保障社区结构与功能的稳定性进行自组织行动的自觉意识，这些意识伴随着我国社会治理重心下沉得到不断强化。另一方面，社区具有自组织行动的内在优势。社区作为应急管理的第一线，通过社区参与、社区自治和社区网络等内在优势，能够快速感知识别风险，并根据风险变化态势及时做出相应的调整和部署，缩减危机的破坏性。

三、总结

面向重大突发事件的特大城市韧性治理是依赖具有适应性公共组织和多元主体共治格局、强调危机恢复与学习能力提升、注重集体行动和自组织行动有效性的动态过程。这种过程是以城市公共安全空间环境与基础条件为起点，以解决城市安全风险为前提，利用经济发展与资源禀赋及人力、物力、财力等优势，完善基础设施，提高应急响应能力，建立环境、经济、社会多维韧性治理结构，全面增强城市重大突发事件应对能力。