国土空间规划视域下土地资源管理与土地利用转型思考探究

伴随国家生态文明体制改革的纵深推进与高质量发展理念的全面贯彻，资源环境紧约束状态持续强化，倒逼空间开发模式与资源利用方式实现战略性重塑。长期以来依赖土地要素大规模、低成本投入的传统增长路径，在生态环境承载能力趋于饱和、优质耕地资源快速消耗的严峻现实下，不仅难以持续，其累积的资源错配、空间冲突与生态功能退化等问题日益成为区域协调可持续发展的深层障碍。如何平衡各类空间扩张诉求与生态资源底线，优化形成具有韧性支撑能力的国土空间格局，已成为国土空间治理现代化的核心关切，不应简单视为单纯技术性的规划编制方法调整，而应理解为关乎国家可持续发展根基的基础性治理制度转型。

一、国土空间规划视域下土地资源管理与转型面临的问题

（一）规划体系整合进程中历史遗留矛盾突出影响管理效能

国土空间规划虽旨在构建统一的空间治理框架，但在具体实施层面仍面临原有各类规划衔接不畅甚至冲突的现实困境，历史形成的土地利用总体规划、城乡规划与主体功能区规划等在目标设定、空间布局及用地分类标准上存在显著差异，客观上导致新规划体系在整合过程中遭遇底数不清、用途管制边界模糊等多重困难。尤其在市县一级操作层面，由于规划调整与审批涉及繁杂的用地变更程序和多部门协调，加之部分区域既往的违规用地问题未能完全化解，使得新规划确立的空间格局落地生效面临阻力，土地管理在适应新规划刚性约束的同时，尚需解决长期以来累积的规划重叠冲突、图斑不统一等基础性问题，客观上增加了规划实施初期土地资源合规利用监管的复杂性和不确定性，延缓了土地资源配置效率优化的进程[1]。

（二）条块分割治理惯性制约管理目标协同与资源统筹

尽管国土空间规划强化了空间管控的整体性和协调性，但在实际管理运作中，土地资源管理所涉及的自然资源、农业农村、林业草原、生态环境等职能部门仍受到传统垂直管理和属地管辖双重结构的深刻影响。不同部门对同一地块的管控要求、评价标准乃至管理信息系统常存在交叉或脱节，尤其是在涉及耕地保护、生态修复和建设用地指标分配等涉及多目标平衡的关键环节，部门间职责边界与协同机制未能随国土空间规划体系的建立而实现根本性重塑，信息壁垒阻碍了全域全要素数据的实时共享与综合研判，致使面向全生命周期土地资源利用的精细化管理决策面临掣肘，规划设定的粮食安全、生态保护与城镇化发展等多元目标在实际操作中难以通过高效协同的资源调配得到充分实现，削弱了国土空间规划整体效能的发挥。

（三）基层管理能力与技术支撑滞后制约精细化管理转型

国土空间规划对空间形态、功能格局管控的精细化要求远高于以往，这迫切需要基层土地管理机构在监测监管技术、数据处理分析能力和专业人才储备等方面实现同步升级，然而现实中众多县乡层级的管理单元普遍面临硬件设施陈旧、先进感知装备覆盖不足、专业型复合人才严重短缺以及适应新规划理念的业务培训体系不健全等多重瓶颈，导致其在执行全域全时动态监测、开展建设用地集约利用深度评价、精准识别低效闲置用地等方面力不从心，难以满足国土空间规划提出的“可感知、能学习、善治理、自适应”智能化治理要求，基层管理能力的薄弱成为落实土地资源用途精准管制、推动高质量土地利用转型的现实障碍，极大限制了规划蓝图转化为治理成效的速度与深度。

二、国土空间规划视域下土地资源管理与土地利用转型优化策略（一）深化规划整合与数据融合化解历史冲突

针对多规并存遗留的底数不一、标准冲突问题，亟需系统性梳理整合各级各类国土空间基础数据，依托国土空间基础信息平台构建全域统一、动态更新的“一张图”数据库，严格执行统一的用地分类与空间边界划定规则，重点化解历史图斑矛盾与规划许可冲突，简化市县层面规划调整审批流程，建立存量用地分类处置机制，推动权属清晰、符合新规划导向的历史用地纳入合法化管理轨道，通过强化数据精度权威性与审批程序协同性，为国土空间规划确立的刚性管控框架提供坚实、无冲突的底层支撑，同时开展历史审批档案电子化回溯与空间落图核查，建立差异图斑动态消解任务清单，配套制定矛盾用地过渡期处置导则，确保新旧规划转换期管理连续稳定。

（二）重构跨部门协同治理机制与流程体系

突破条块分割制约需要围绕国土空间规划确立的核心目标，在自然资源主管部门统筹下重构纵向贯通、横向联动的多部门协同规则，明确耕地保护、生态修复、建设用地管理等关键环节的部门权责清单与信息共享责任，统一空间准入评价标准与管制规则，整合建设覆盖全生命周期的“国土空间用途管制协同系统”，同步优化从规划编制、项目选址到批后监管的全流程跨部门联合审查与动态反馈制度，实质性消除管理壁垒与信息孤岛，实现土地资源配置流程的一体化、协同化运作，支撑多重政策目标的动态平衡达成，重点设计跨部门联合踏勘、并联审批、信用联合惩戒等具体操作程序，构建覆盖省、市、县三级的争议协调仲裁机制，形成常态化协同治理闭环。

（三）强化基层技术装备与专业能力精准供给

提升基层单元精细化管理能力应聚焦技术短板与人力资源瓶颈协同发力，加大遥感监测、物联网感知终端等智能化监管设备在县乡层级的覆盖密度与应用培训投入，定制开发面向基层管理场景的高效化数据处理工具与智能化辅助决策模块，构建覆盖土地调查、评价、监管全链条的标准化操作指引体系，针对性开展土地规划师、数据分析师等复合型人才定向培养与岗位技能轮训，支持基层管理队伍系统性掌握国土空间规划内核要求、熟悉先进技术操作逻辑，使其具备执行用地精细识别、动态巡查、精准评价的实际操作能力，筑牢土地转型落地的执行根基，同步建立省市专家技术帮扶小组下沉机制，开发适配基层业务需求的轻量化移动巡查终端与云端协同平台，降低技术应用门槛[2]。

总结

综上所述，当前国土空间规划体系的系统性构建为土地资源管理提供了新的逻辑起点与制度约束框架，其在打破多规分立历史困局、重塑空间治理格局的同时，也深刻暴露了长期以来累积的基础数据冲突、部门协同机制钝化、基层技术管理能力不匹配等关键性梗阻，这些问题叠加新规划体系过渡期的复杂性，迟滞了土地资源配置效率优化与转型效能释放的进程。在未来的发展中需要积极推动土地管理模式，从单一行政干预向市场调节与政策引导协同调控转变，不断增强规划约束下资源配置的适应性、精准性与可持续性，最终支撑形成韧性支撑有力、人地关系协调的高质量国土空间开发保护新格局。

参考文献

[1]刘金朋,罗舒曼. 基于国土空间规划的城市更新与土地资源优化利用策略 [J]. 住宅与房地产, 2024, (33): 65-67.

[2]陈娴,韩苗苗,王亚芹. 国土空间规划背景下土地资源管理与土地利用转型思考 [J]. 新农民, 2024, (29): 27-29.