代建制模式下公共图书馆新馆建设的问题与对策

1.引言

近年来，代建制（即委托专业项目管理公司作为业主代表进行建设管理）作为政府投资项目管理的重要创新模式，已在包括公共图书馆在内的公共文化设施建设中广泛应用。近十年湖南省内先后建成开放的地市级图书馆新馆有长沙、邵阳、岳阳、衡阳、娄底、益阳等，以及衡阳市新建的“三馆两中心”（市图书馆、体育馆、游泳馆、影剧艺术中心和青少年活动中心），无一例外都是采取代建制模式。笔者通过知名学术论文数据库检索发现，国内学者对代建制的研究多聚焦于两方面：一是提升效率、控制投资、规范管理等制度优势，二是责任边界模糊、业主参与不足、专业适配性不强等实践困境。王竹在《政府投资项目代建制实施中的问题与对策》中指出，代建制的核心在于代建单位的专业化运作，但其在文化类项目中易忽视功能特殊性。李菲《博物馆建设项目代建制管理研究》以博物馆代建为例，强调“文化功能需求”与“工程管理目标”的融合是关键挑战。国外虽无完全对应的“代建制”，但PPP（Public-PrivatePartnership）、DB（Design-Build）等模式在公共图书馆建设中积累了丰富经验。国际图联发布的《公共图书馆建筑指南》强调，图书馆建设需馆方深度参与设计决策，确保空间服务于未来功能（IFLA， 2018）。美国哥伦布市图书馆通过DB模式，将运营团队早期纳入设计过程，大幅提升了空间使用效率（ALA Report， 2021）。

值得关注的是，既有研究多集中于宏观制度或一般公共建筑，针对公共图书馆代建制建设的系统性研究较少，尤其缺乏结合具体案例的实证分析。本文以湖南省地市级图书馆新馆建设为例，探讨代建制模式在公共图书馆建设中的应用现状、存在问题及优化路径，旨在填补这一研究空白。

2.公共图书馆新馆建设实行代建制的必然性

2.1 代建制模式具有明显优势。代建制指政府通过招标等方式选择专业项目管理单位（即代建单位）负责项目的投资管理和建设组织实施，项目竣工验收后移交使用单位的制度模式。代建制模式的核心特点在于“投、建、管、用”分离以及专业化、契约化管理。以新馆建设项目为例，衡阳市人民政府指定由衡阳城市建设投资有限公司作为代建方，以项目业主身份总体负责图书馆新馆建设工程；衡阳市文化旅游广电体育局和作为使用方，从专业角度参与项目建设；项目竣工后，市政府组织移交仪式，代建方将新馆建筑及相关设施设备移交给。湖南地级市图书馆新馆建设实践证明，代建制模式比传统的自建模式有着明显优势：一是通过专业预算与成本管控控制投资风险，二是通过实行专业化流程管理提升效率，三是由代建单位承担履约责任从而保障工程质量，四是减少行政干预与寻租空间。

2.2 公共图书馆无力承担工程建设管理职责。公共图书馆的核心能力与专业优势集中体现在图书馆学、信息管理、读者服务及文化传播领域，根本不具备工程建设管理能力。其一，新馆建设工程涉及建筑规划、结构设计、土建施工、机电安装、智能系统集成、消防报审、绿色建筑认证、工程造价控制、招投标管理、合同管理、质量安全监督等一系列高度专业化的工程管理领域，图书馆现有人员普遍缺乏相关专业背景、系统培训和实践经验。其二，大型基建项目要求业主单位具备强大的项目管理体系，包括完善的项目组织架构、规范的管理流程、专业的风险管控能力以及高效的成本、进度、质量、安全控制手段，图书馆的组织架构和内部流程并非为工程建设而设计。其三，图书馆新馆建设通常是几十年一遇的重大项目，馆方缺乏连续性的建设实践和经验传承，对于大型项目的特殊风险如地质异常、复杂工艺、超预算风险、工期延误等缺乏预判和应对能力。

2.3 权责分离与角色冲突的内在要求。图书馆作为新馆建筑的最终使用者，其核心角色应是清晰、准确地提出功能需求、空间规划建议和运营预想。而业主单位的职责在于统筹资源、管理过程、控制风险以确保项目按既定目标建成。将“提需求者”与“负责建设者”角色合二为一，既可能因专业局限导致需求落地困难，也可能因过度关注建设细节而模糊了核心需求导向。此外，新馆建设涉及巨额资金、复杂合同、严格法规及安全责任，图书馆作为业主将在合同谈判、变更管理、质量把控、安全事故预防等方面存在显著风险隐患。

3.代建制模式下公共图书馆新馆建设存在的主要问题

湖南实践证明，代建制模式虽能弥补图书馆自身工程管理能力的不足，提升专业化水平，但也存在一些不容忽视的问题。

3.1 需求理解存在较大偏差。图书馆是高度专业化、服务导向的公共文化空间，其内部功能布局、工艺要求具有极强的行业特性。代建方若缺乏对图书馆业务深度理解，容易将需求“标准化”“一般化”，导致建成空间无法满足图书馆实际需求。例如湖南几个市图书馆项目代建方认为服务设备配置不属于代建范围，对于使用方相关需求未予考虑，导致移交之后还要重新立项、招标和采购，新馆无法按期开放。

3.2 图书馆参与深度不足。代建制下，图书馆作为最终使用方，其角色常被限定为“提需求”和“最终接收”，但在方案深化、材料选型、设备招标等项目关键决策点往往没有话语权，导致所提需求难以受到重视。例如某市图书馆反映在新馆建设中根本没有发言权，代建方过分追求建筑外观效果，未充分考虑图书馆藏书空间需求，主体完工后发现藏书量还不如老馆，造成明显的功能缺陷。

3.3 使用方监管乏力。图书馆及其上级主管部门通常不具备足够的工程专业知识，难以对项目细节进行有效监督，甚至导致监管流于形式。调查发现湖南多个市图书馆对工程项目无法进行监管，特别是具体施工环节中施工方表示只听业主意见，而作为业主的代建方又往往认为图书馆是在“鸡蛋里挑骨头”而不愿接受。使用方要么放弃监管，要么将监管作为形式尴尬地维持。

3.4 建设与运维衔接不畅。代建制合同通常只明确代建方对建设过程负责，其在建设期较少考虑后期运维的便利性和成本，给图书馆接手后的长期运营带来负担。例如某市图书馆新馆投入使用后，发现中央空调系统能耗远超预期。由于建设期缺乏对能效目标的清晰约定和验证机制，导致责任难以厘清，图书馆不得不长期承担高昂的

运营费用。

4.对策建议

为有效解决代建制模式下公共图书馆新馆建设面临的突出问题，应该建立贯穿项目全过程的协同与保障机制。从新馆建设经验看，具体可采取以下对策措施：

4.1 构建“专业顾问 + 设计任务书”机制。在项目启动初期，图书馆应引入具有丰富图书馆规划设计经验的专业顾问团队（非代建方），深度参与需求调研与分析，共同编制详尽、可量化、具有合同约束力的《图书馆新馆设计任务书》，明确特殊功能要求如特定区域荷载、温湿度范围、声学指标、动线规划、灵活空间预留、特殊设备接口等，作为招标文件和代建合同的核心附件。聘请图书馆建筑设计国家级专家，与馆方业务骨干共同工作数月，详细梳理了《公共图书馆建设标准》《公共图书馆建筑设计规范》《古籍书库建设标准》等，形成《新馆设计任务书》，作为后续设计、施工必须严格响应的需求，从根本上减少代建方需求理解偏差。

4.2 建立“双轨决策”与“关键节点否决权”制度。在项目管理架构中，需要明确图书馆在关键决策节点如方案设计评审、初步设计评审、主要材料设备选型定板、重大设计变更审批、竣工验收时拥有实质性参与权和一票否决权。成立由使用方代表、专家顾问和代建方代表共同组成的联合决策小组，对上述节点进行联合评审和决策。代建合同需明确规定图书馆行使否决权的具体情形和程序。新馆项目建立并较好地落实了此项制度，明确了设计方案需经使用方签字确认后方可实施。在规划设计阶段，图书馆先后否决了“异形建筑”“古代书院两版方案，最终采用“外观简易中式风格、内部大开间大通透现代布局”的设计方案。

4.3 推行“运维导向设计”与“联合验收清单”。在设计阶段即要求代建方充分考虑后期运维的便利性和成本效益，合同中明确约定关键性能指标如单位面积能耗基准值、主要设备能效等级、核心系统维保周期与成本预估等。《移交联合验收清单》不仅包括常规的工程质量和设备功能验收，而且包含对《设计任务书》中特殊条款的符合性验证，图书馆运营团队参与设备调试与竣工验收。验收清单中，除设备本身外，还需包含楼宇智能化系统对图书馆各功能分区（如特藏库、总机房）环境参数的独立监控与调节能力测试报告。未达标部分，督促代建方限期整改并承担相关费用。

4.4 引入“全过程第三方专业咨询/监理”。图书馆聘请独立于代建方的、精通大型公共文化设施建设的全过程工程咨询单位或强化监理的权限。该机构代表图书馆利益，深度参与从设计审查、招标采购咨询、施工过程监督到竣工验收的全过程，提供专业的技术支持、成本控制和风险管理，成为图书馆在专业工程领域的“眼睛和耳朵”，确保代建方履约并保障图书馆需求落实。例如在施工图审查阶段，某市图书馆聘请的咨询单位发现结构图中密集书库区域的梁柱布置不合理，当即提出优化方案，经联合决策小组确认后要求代建方修改落实。

4.5 强化新馆建设团队的图书馆专业能力要求。在招标评价体系中增设“文化类项目经验”、“图书馆建设案例”权重，要求代建团队配备熟悉图书馆业务的顾问，或与图书馆设计专业机构组成联合体；组织代建人员系统培训图书馆建设规范和其他相关行业标准。

4.6 充分吸取业界同行的经验教训。调研发现，各馆在新馆建设中都有可资借鉴的经验，同时也有可供后来者“避坑”的教训或不足。新馆在筹建和设计阶段即注重考察学习，使用方、代建方和设计方联合参观考察了广东、浙江、湖南等地数家新建图书馆，与对方开展专题交流，形成的考察报告对后来的方案设计发挥了重要作用。2023 年接受文化和旅游部专家组评估检查时，新馆建设被专家组评价为“中部地区标杆”。

结语：

代建制为公共图书馆新馆建设提供了高效路径，但其成功依赖于对图书馆专业属性的充分尊重与多主体协同机制的完善。的实践表明，唯有将功能适配性、使用体验、文化表达、可持续运维置于与工期、成本同等重要的地位，才能真正建成“以人为中心”的现代化知识空间。未来应进一步细化文化类项目代建标准，推动代建制从“交工程”向“交价值”升华。代建制模式的成功应用，绝非简单地将工程“外包”了事。其核心在于通过制度设计（明确权责、关键否决权）、专业赋能（需求白皮书、第三方咨询）和精细化管理（运维导向、联合验收），确保图书馆作为使用方的核心需求得到不折不扣的贯彻，并有效管控全生命周期成本与风险。唯有如此，才能将代建制的专业化优势与图书馆的功能性要求完美结合，最终交付一个真正“好用、耐用、适用”的公共文化殿堂。

参考文献

[1] 王竹. 政府投资项目代建制实施中的问题与对策[J]. 建筑经济， 2020（5）.

[2] 李菲. 博物馆建设项目代建制管理研究[D]. 清华大学， 2022.

[3] IFLA. Public Library Building Guidelines [S]. 2018.

[4] ALA. Designing Libraries for the 21st Century： Case Studies [R]. 2021.

[5] 住房城乡建设部. 图书馆建筑设计规范： JGJ 38-2015 [S]. 北京：中国建筑工业出版社， 2015.

[6] 衡阳市文化广电新闻出版局. 新馆建设可行性研究报告[R].2021.

作者简介：邓雪梅（1972-），女，汉族，湖南东安人，本科学历，现任办公室主任、馆员，研究方向为图书馆管理、地方文献；

刘忠平（1970—）男，汉族，湖南衡东人，本科学历，现任党支部书记、研究馆员，研究方向为图书馆管理、公共文化服务、古籍保护与利用、地方文献）