论检查监督视角下的检查制度研究

摘要：新时代公众对司法公正与效率的要求显著提升，检察机关需通过制度革新强化监督效能。研究通过梳理新中国成立以来检察监督制度演变，分析司法体制改革、认罪认罚从宽及公益诉讼制度的影响，揭示当前存在制度衔接不足、资源配置失衡及再审监督采纳率低等问题。在此基础上，提出三阶改革路径：立法层面完善《检察院组织法》明确监督边界，机制层面构建“侦诉审”数据互通平台，社会层面建立“线上+听证”多元监督渠道。以期降低检察监督错漏率，为法治现代化提供刚性保障。

关键词：检察制度；检察监督；法治建设；改革路径

一、引言

随着法治中国建设取得伟大成就、党的检察事业稳步发展。过去几年，全国检察机关深入落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，依法履行刑事检察职能，强化犯罪惩治与预防，有力维护了社会稳定。2024年11月，随着检察机关内设机构改革的推行，新时代对我国检察制度提出了新的要求，主要包括多领域刑事检察工作稳步前行、依法全面履行职权惩治预防犯罪、健全刑事检察公正司法体制机制三方面。其中，全流程监督刑事诉讼是依法全面履行职权惩治预防犯罪的应有之义，新时代的检察监督对刑事立案和侦查活动的监督提出要求，要进一步提升监督质量，树立监督公信。要探索完善事前审查、事中监督、事后纠正机制，依法加强对涉及人身权利强制措施的监督，切实强化对查封、扣押、冻结等强制措施方面的监督，进一步提升法律监督效能。

2018年修法后，我国的检察监督制度发生了一些变化，尤其是对检察机关职能和权力的明确。本文通过探讨这些变化的实施效果及其对法治实践的影响，对今后法律制度的进一步改革发展具有理论和实践意义。首先，检察监督作为我国司法体系中重要的组成部分，涉及对司法公正的保障以及对行政、司法、执法权的制衡。通过探究新时代对检察监督制度的发展要求及现存问题，能够深化对这一制度理论内涵的理解，尤其是在习近平新时代中国特色社会主义法治体系下，检察机关的职能如何与社会治理需求相契合，如何通过法律手段实现对司法行为的有效监督。本文将推动对检察监督功能的再思考，为今后的制度改革和创新提供理论支持。此外，通过深入分析检察监督制度的问题和发展路径，旨在为检察监督体制的完善提供务实的建议和对策。这不仅有助于推动检察机关更好地履行法律监督职能，还有助于保障司法的公正性与独立性，从而提升司法透明度和公众对司法机关的信任，力图为增强法治社会的信任感与安全感提供现实指导。

二、我国检察监督制度的历史演变

（一）新中国成立以来检察监督制度的变革

新中国成立初期，检察机关作为国家的法律监督机关，一直被赋予刑罚执行监督权，对保障刑事司法公正具有重大意义。1949年通过的《中央人民政府组织法》规定，最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。这为检察机关负有“一般监督”职权提供了准宪法性法律依据。1979年《人民检察院组织法》通过后，对监管机构如监狱、看守所和劳动改造等机关的行为进行了更多的规范和监督。同时明确人民检察院是“国家法律监督机关”的定位，建构以惩治贪污贿赂犯罪为核心的“法律监督”。2012年11月，党的十八大召开，人民检察事业进入新的历史时期。随着18年《刑事诉讼法》的修正，大部分职务犯罪侦查职能被转隶至国家监察机关，此时，检察机关一方面面临着职能配置不平衡的问题，另一方面也拥有法律监督职能专一化和扩张化的制度契机。基于此现状，检察机关决策者提出“四大检察”的职能发展方向和“十大业务”的主要业务内容，强调刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察等检察职能的全面发展。特别是2021年中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中强调，此《意见》是当前和今后一个时期加强检察工作的纲领性文件的重要地位。总体来说，随着制度改革的不断推进，检察机关的监督职能在刑事、民事、行政和公益诉讼方面均得到了扩张和强化，亦为保护公民、企业和社会的合法权益提供了更加有力的法律保障。

（二）检察监督制度的实践成效

从目前的法律规定和实践情况看，我国的检察监督体系大致形成了立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督、民事行政监督、公益诉讼监督等几大板块。在此基础上，顺应党的十九届四中全会要求，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的主题，检察领域不断推进司法体制改革对我国法律监督制度产生了重大且深刻的影响，具体来说：

第一，来源于“以审判为中心”的司法体制改革的影响。2014党的十八届四中全会提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”，由此掀开以审判为中心的制度改革序幕。其实质上是“充分保障犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师辩护权的诉讼制度”。此次改革更加注重确保案件事实证据的法律检验，强化了检察机关对案件质量的把控责任，也促使检察监督制度在保障诉讼公正方面发挥更加积极的作用。

第二，受认罪认罚从宽刑事司法政策推行的影响。此制度从2014年党的十八届四中全会中提出，到2018年《刑事诉讼法》修改，在立法上正式确立了认罪认罚从宽制度，确立该制度有助于在司法实践中更好地保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益、推动刑事案件繁简分流、节约司法资源、化解社会矛盾，同时加强对检察机关办案过程的监督，确保公正和透明。该制度推动检察机关在案件处理中的主动权和监督责任的平衡，强化了对司法公正的保障。

第三，检察公益诉讼制度建立的影响。2018年“两高”联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，检察公益诉讼的司法实践加快推进，此制度增强了检察机关对社会公共利益的保护力度，推动了环境、资源等领域的法律监督。通过积极介入公共利益案件，检察机关的监督职能得到了扩展，提升了法治保障水平，进一步促进法治现代化。

三、新时代我国检察监督制度的需求与挑战

（一）新时代中国特色社会主义法治建设对检察监督的要求

新时代中国特色社会主义法治建设是我国全面建设社会主义现代化国家的重要战略方针，是推动国家治理体系和治理能力现代化的关键内容。在这一战略背景下，检察机关作为司法机关的一部分，肩负着重要的法律监督职责，而检察监督不仅仅是单纯的法律监督，更涵盖了多维度的监督内容。具体来说，首先，在依法治国的战略背景下，检察机关的工作重点体现在法律实施的监督上。检察机关不仅负责监督刑事案件中的侦查、起诉等环节的合法性，还通过公益诉讼等形式，加强对环境、资源等公共利益的保护。检察机关加强对法律实施方面的监督职能，是确保法律和宪法的实施不被偏离或滥用的基础保障。其次，检察机关的职责之一是保障司法公正，这意味着它不仅要参与案件的起诉过程，还要通过监督司法活动，防止司法不公和权力滥用。新时代中国特色社会主义法治建设特别强调司法公正，检察机关作为司法监督的重要力量，必须加强司法程序公正、透明，强化对司法过程的全面监督，这是努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的有效保障。再次，新时代对检察机关做到全过程监督的要求促使其监督职能扩展到更广泛的领域，18年公益诉讼制度建立后，要求检察机关更多地参与环境保护、食品安全等关乎社会公共利益的案件，尤其是对侵害群众利益的腐败行为、权力滥用行为等进行监督，确保法律和政策的实施不偏离民众的期望。以发挥其保障社会正义、保护人民群众根本利益的重要作用。

除了对检察机关的角色定位提出更高要求外，新时代对检察监督功能也有新的要求，主要体现在以下三个方面：第一，检察监督工作应更快地适应刑事犯罪结构变化，我国正进入“轻罪化”时代，但轻罪不等于简易裁判，司法机关应当在轻罪案件上追求高质效地精办，促进构建治罪与治理并重的轻罪治理体系，以类案监督地方实现轻罪的有效治理；第二，检察监督工作应更好地回应群众的司法期盼，打造精准监督着力点，以人民群众的需求指引检察监督的实际工作。检察机关要增强与社会各界的互动，广泛听取人民群众的声音。通过设立举报渠道、开展法治宣传、接受社会监督等多种方式，了解人民群众的需求和反馈。同时还要通过调研、数据分析等手段，准确把握社会热点和潜在风险，确保监督工作能够真正回应人民群众的切实关切；第三，检察监督工作应主动适应法治政府建设要求，做好刑事监督与行政检察监督的有效衔接。检察机关应建立健全刑事监督与行政检察监督的联动机制。在发现行政机关的行为可能涉及刑事违法时，检察机关应及时进行刑事立案监督，推动行政行为中的刑事违法问题得到有效解决。通过加强跨部门协作、信息共享，确保刑事和行政监督的无缝衔接。

（二）检察监督面临的新困境

1.制度不完善且刚性不足

首先在制度方面，检察监督中的移送监督法律规定不明确，检察机关在行使检察职能过程中，发现存在需要追究刑事责任的案件或线索时，应当依照法定程序，将案件移送给公安机关或司法机关进行调查和处理。然而当前检察机关在移送监督过程中，却面临着缺乏上位法基础的困境。因宪法具有抽象性和高层次性，不会对检察监督的具体操作和实施细节做出详细规定，使得检察机关在执行移送监督时，缺乏一个明确的、具有司法性的上位法支持。而目前我国的司法解释、行政规章等相关法律条文的规范性和统一性不足，导致检察机关在具体实践中，何种案件应当移送，如何确定移送的时机和条件等缺乏清晰的标准，这可能影响监督的精准性和公正性。此外，在审判监督工作方面的法律规定也较为宏观。《刑事诉讼法》以专章形式明确规定了“审判监督程序”，但是对人民检察院审判监督职责并没有设立专章或专节进行具体规定，而是散于若干法条，且条文表述相对宏观。这一问题导致检察机关刑事审判监督在司法实践中的实施受到很大阻力。

其次在监督刚性方面，正如很多学者共同指出的问题，检察机关在行使法律监督职能时，常常依靠“建议”和“纠正违法通知书”这类手段来引导和督促其他机关依法履职。这些手段虽然具有一定的法律监督效果，但由于检察机关无法强制要求被建议单位接受建议，也无法对不采纳建议的行为进行有效的法律追责。因此在实践中，检察机关监督手段的执行力度较弱，容易导致被建议单位忽视或拖延。此外，根据《刑事诉讼法》的规定，检察机关有权监督公安机关的立案决定，若认为公安机关未依法立案或错误决定立案，检察机关可以通过协商和沟通的方式提出异议并要求复查。而这种“协商”机制，更多的是依赖双方的合作和理解，检察机关有权提出意见，但公安机关对检察机关的异议并无必须接受的法律义务。导致检察机关提出的立案意见未能得到充分重视和采纳，无法实现对公安机关立案决策的有效制约。

2.职能重叠与资源分配问题

首先，检察机关与行政机关的职能存在重叠。第一是在刑事诉讼与行政监督领域的重叠。我国检察机关在刑事诉讼中的主要职责是监督侦查机关、起诉案件、审查判决等。而随着近年来检察机关职能的扩展，尤其是在企业、环境保护等领域，检察机关的职能逐渐涵盖了行政监督、社会公益诉讼等方面。由于检察机关既需要行使刑事案件的法律监督职责，又要在环境保护、资源利用、食品安全等行政领域进行监督，这些职能之间的界限往往不够清晰，可能导致部分监督职能重复履行，甚至产生冲突。第二是公益诉讼与行政职能的重叠。行政机关的环保部门和检察机关在环保领域都具有一定的监督权，但在具体实践操作中如何区分检察机关的监督和行政机关的监督、如何避免职能重复，成为检察监督面临的难题。第三是司法监督与行政监督的界限模糊。在司法监督方面，检察机关不仅对法院判决进行监督，还对司法程序中的不当行为进行纠正。然而在部分案件中，检察机关可能需要对某些行政行为进行监督，这会与行政监督部门形成重叠，导致职责界限不清，增加了制度执行难度和复杂性。

其次，资源分配上。在刑事立案和侦查活动监督方面，检警办案系统相互独立，检察机关能够查询到的案件类别范围有限，立案监督的线索主要来自案件当事人向检察机关控告申诉或检察机关在办案过程中自主发现，渠道单一。在刑罚执行方面，未成年人与成年人、已决犯与未决犯混押混管问题普遍长期存在，看守所执行收押法律法规不严，自主设置和提高收押条件及标准范围较宽等问题突出。行政机关开展法律监督工作时发现的问题，行政机关对检察建议重视程度不足，回复不及时，且在收到检察建议后整改和反馈不及时、不规范。行政机关执法信息平台数据未与检察机关互联互通、实现共享，检察机关获取的信息有限。

3.群众的再审监督建议采纳率低

这主要源于两方面的原因，一方面是群众信息不对称与法律门槛高。群众对检察机关的职能、操作流程等了解较少，在实际监督中往往处于“被动”或“弱势”地位。而法律门槛较高，群众在举报或提出检察建议时，往往缺乏必要的法律支持和指导，难以有效实现自身的监督权利。

另一方面虽然提出再审检察建议是检察机关行使监督权的重要职能，但现实中，因为法院作为独立的司法机关，具有一定的自由裁量权。在检察机关提出再审建议时，法院往往在独立行使司法权的框架下，出于对司法独立的保护，较为谨慎地采纳检察机关的建议。有时也会因为程序上的复杂性或法律依据的不充分，法院更倾向于依赖已有的判决和司法经验，导致法院在处理再审中检察机关的检察建议时容易产生回避或拒绝的情况。为此，尽管检察机关在法治建设中一直强调公众参与监督，但在具体案件处理过程中，检察机关对公众反馈和监督的回应仍显不足。尤其是在一些涉及公共利益、环境保护、腐败案件的领域，检察机关未能及时公布案件进展或回应社会关切，导致公众对其监督作用产生怀疑，未能有效满足群众的监督需求。

四、检察监督制度的改革路径与对策

（一）完善法律规定

要解决检察监督制度不完善的问题，我认为应当从法治建设的全局角度出发，推动宪法和法律体系的完善。在未来的法律修订中，进一步明确检察机关的职能范围，特别是在移送监督领域，规定更为具体的法律条文和操作细则。此外，检察机关自身也应加强对移送监督制度的探索，通过实践积累经验，为上位法的完善提供反馈和依据。明确检察建议的回复、落实、反馈等保障机制，增强监督的实效性。在审判监督方面，通过立法细化，明确审判监督的具体范围和标准。可以在《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》中进一步细化检察机关的审判监督职能，明确规定哪些案件可以进行审判监督、监督的具体内容以及启动监督的条件。

为增强检察监督的刚性，可以考虑通过立法赋予检察机关更多的强制性手段，如加强对行政机关违法行为的司法干预权，明确检察机关在监督中所发挥的作用和应当采取的强制措施。为了强化检察机关在立案监督中的作用，必须加强与公安机关之间的监督机制，除了“协商”之外，检察机关可以要求在对公安机关立案决定提出异议后，公安机关必须在一定期限内作出答复或执行检察机关的修改建议等方式。同时，检察机关也应当加强与公安机关的沟通与合作，推动立案监督的常态化与规范化，确保这一机制在日常司法工作中能够高效运转，增强检察机关立案监督的强制性与刚性。

（二）加强与其他机关的协作

对于目前我国监督职能在不同机关之间存在重叠的问题，笔者建议进一步明确检察机关、行政机关、法院等不同主体的职能边界，避免职能重叠。首先可以设立跨部门协调机制，加强检察机关与行政机关的合作，在处理职能重叠的案件时，通过信息共享、协作联动，提高执法效率和社会治理的协同效应。其次也可以打造监督共同体，正如龙游县人大常委会制定出台关于建立人大监督与检察监督贯通协调机制的11条实施意见中，支持打造监督共同体，积极推动检察建议从制发到落实、反馈提高质效。龙游县人民检察院大力推进人大监督与检察监督双向衔接机制，积极探索代表建议有效转化。县人民检察院向县政府相关职能部门制发检察建议，督促相关部门进行整改。形成“人大监督+检察监督”局面合力以解决群众身边的难题。

（三）完善群众监督渠道和反馈机制，提高再审检察建议的采纳率

要提高再审检察建议的采纳率，首先需要加强检察机关与法院之间的沟通和协调，建立常态化的沟通机制，确保双方在法律和案件处理中的相互理解与合作。此外，检察机关要提高建议的质量和法律依据，确保其提出的再审建议具有足够的法律依据和实质性内容。在此基础上，对于群众的监督需求，检察机关应进一步完善监督渠道和反馈机制。除了保持案件的透明度外，检察机关应定期向公众报告案件进展和监督成效，并通过网络平台、公开听证等形式增强与群众的互动，增强群众的参与感与信任感。

（四）创新改革方式，推进数字检察制度的发展

当前，数字化已广泛渗透至日常生活、社会治理等多个维度。为了应对新时代刑事司法实践中的办案需求，我国检察体系亟需以数字检察理念为理论支撑，构建高效能的法律监督机制。首要步骤在于从丰富的实践中积累经验，各地区需依据本地实际状况，在日常司法办案流程中深入思考与剖析，明确需要重点监督的特定领域及其存在的问题，并在业务范畴内构建基于大数据的法律监督模型。要积极推动数字检察工作深度融入检察监督实践之中，利用数字技术，针对执法司法活动、公共利益保护以及社会治理等核心领域，主动构建并应用大数据法律监督模型，通过数据获取与分析，拓宽监督线索渠道，确保监督工作的高质量与高效率，促进民事、行政及公益诉讼检察工作的深化发展。同时，应从大量个案中提炼出统一的办案规范与策略，借助数字技术的应用，提升案件审查的质量与速度，加强检察机关的内部监督与外部监督效能。

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【作者简介】赵浚棋（2000.06-），女，汉族，山东省济南市人，昆明理工大学硕士研究生在读，主要研究方向：民商法。