浅谈我国多元化纠纷解决机制的不足与完善

一、我国多元化纠纷解决机制存在的不足

经过一段时期的建设，我国的多元化纠纷解决机制在实践探索和构建过程中取得了一定的成效和积累了一定经验，随着司法改革进程的推进，虽然诉讼解纷机制的发展迅速，但同时应当看到，其他非诉解纷方式依然发展缓慢，各种解纷方式如何发挥作用在立法层面上仍有不足，缺乏明确的指引，诉讼方式与非诉讼解纷方式、非诉讼解纷方式之间衔接不畅、配合不协调等问题依然没有得到有效解决，两大解纷机制都存在不同程度的发展障碍与制约问题，离完善的多元化机制还有差距。

（一）多元化纠纷解决机制的法律依据不足

我国关于多元化纠纷解决机制的相关立法尽管进行了积极探索，但仍显不足，难以满足广大人民群众日益增长的解纷需求。现阶段，我国针对多元化纠纷解决机制相关的立法，诉讼纠纷机制已有良好的法律基础，如《民事诉讼法》、《仲裁法》、《人民调解法》等。此外，一些部门法、部分司法解释对各自领域如仲裁制度和调解制度方面的纠纷解决程序、机构设置也做了相应规定。但其他在实践中有不可估量作用的非诉讼解纷方式，如社会组织的调解、民间组织、行业协会等立法上仍有疏漏和缺失，效力不足。此外，对非诉讼解决方式之间及诉讼与非诉讼纠纷解决方式的相互衔接与互动在立法上缺乏专门性的法律加以规范，主要依靠各地经验的总结，欠缺顶层制度上的设计，公众因此在面临纠纷解决方式时对非诉讼纠纷解决方式仍持怀疑态度，转而寻求诉讼救济。这也导致了多元化纠纷解决机制的发展存在不确定性，缺乏有效的法律依据，影响了其解决纠纷的合法性与确定性

(二)多元化纠纷解决机制内部衔接与协调不够

多元化纠纷解决机制是维护社会稳定和实现国家发展必须坚持的一项长期政策，它需要两大类解纷方式即诉讼和非诉讼纠纷解决方式发挥各自优势、形成良性互动，为最大程度维护社会和谐稳定发挥合力。目前，对于诉讼与非诉讼纠纷解决方式的衔接方面，《人民调解法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《仲裁法》对人民调解、行政性纠纷、仲裁等与诉讼之间的衔接方面已有了相关规定，但它们之间仍存在不协调甚至冲突。2而关于其他非诉讼方式之间如何互补、衔接也未得到解决。目前，我国的多元化纠纷解决方式系统（诉讼与非诉讼）主要是由人民法院、人民调解委员会、仲裁机构和行政机构等共同构成，但由于理念偏差或认识不到位，矛盾纠纷多元化解工作系统整体上尚未形成一个系统化的有机统一整体，各纠纷解决部门的分工和责任不明晰。各解纷机制之间较多时候是各自为战，缺乏发挥整体合力的意识，导致相互之间衔接不畅，配合不协调，作用发挥不充分，致使许多纠纷得不到最有效地解决。

（三）多元化纠纷解决机制制度建设上存在缺陷

1．机构设置不合理。由于立法不完善，缺乏明确的指引，除诉讼外的其他非诉讼解纷方式关于解决纠纷的人员、机构设置范围、层级等方面仍然采用较为宏观的设置，并且缺少明确的标准、细化的部门设置，在多种纠纷化解方式重合的地方，由哪个部门具体负责、适用哪种方式仍不明晰。如此，不仅会降低化解纠纷的效率，还不利于多元化纠纷解决机制的合理化发展。以非诉方式中的人民调解为例，基层人民调解委员会的日常事务由乡镇司法所具体管理和运作，人员设置方面，基本上都是由司法所工作人员兼职，而作为基层政府的一个部门，司法所本身人员数量配置上不多，每天除了面对和处理大量繁杂的行政事务，还要处理基层各种纠纷，有限的精力难以保证其解决纠纷的效率，加上缺乏物质上的激励，很多工作人员在面对纠纷时能推则推，不利于纠纷的解决。

2．各种纠纷解决方式发展不均衡。首先，现行立法及制度设计上，对非诉方式的关注不够。其次，受传统观念的影响，诉讼方式一直被推崇和重视，在各种资源如人、财、物的配备上均享有非诉讼机制无法比拟的优越性，且效力上具有国家强制力作为支撑。而非诉讼机制中一些解纷方式并没有随着社会公众对社会自治性化解纠纷方式所寄予的信任而得到足够重视，它们在制度规范、人员配备、经费支持上与诉讼方式相比均显示出不同程度的缺陷，致使一些解纷组织实际上处于虚置状态，无法发挥其解纷的优势作用。

3．多元化纠纷解决机制的适用范围、程序缺少明确规定。第一、从当前的立法状况来看，各个解纷方式都有其自身适用范围。如人民法院诉讼，关于三大诉讼领域有其各自的受案范围，即便有民行、民刑交叉的情形，也有相关的司法解释对适用程序的先后予以规定。由于非诉讼解纷方式多是以自愿调解为前提，如纠纷的一方不出现接受调解，则无法启动相关程序，如此，部分纠纷仍被挡在门外。第二、与诉讼方式不同，包括人民调解在内的非诉讼方式在程序上也存在缺陷，例如：与诉讼机制有审理期限的规范不同，其他非诉讼方式对于时间期限没有明确的规定，有的纠纷进入相应程序后久拖不决，不利于纠纷的解决。

三、完善我国多元化纠纷解决机制的建议

（一）加快推进关于多元化纠纷解决机制的立法进程

针对我国多元化纠纷解决机制存在法律依据不足的缺陷，为使我国多元化解纷机制在应对纷繁复杂的多元化纠纷时做到有法可依，应加快推进多元化纠纷解决机制的立法进程，加强立法，尤其是加强非诉讼解纷方式机制的立法。首先，立法工作应当立足我国国情，注重发扬我国传统法律文化与社会主义道德内涵，同时也要吸收和借鉴域外先进经验和制度，发展和完善具有我国特色的、具有可操作性的多元化纠纷解决机制。其次，立法工作应当注重系统性和专门性。目前，我国关于诉讼解纷方式的立法方面出台有三大诉讼法及相关司法解释，已相对成熟，而关于非诉讼解纷方式，尽管对于调解、仲裁方面已有相应的法律加以规范，但对于行业性、民间性的社会自治性的解纷方式对处理纠纷的人员、权限、程序、经费等方面在立法上尚有空缺。对于诉讼与非诉讼制度衔接、各种解纷方式的适用、部门分工与配合等问题太多的是依靠经验做法或是地方性规定，应当制定一套系统化的适用于全国的专门性的法律，确保多元化解纷方式机制的权威性和合法性。

（二）完善多元化纠纷解决机制的制度建设

得益于正在开展的司法体制改革，我国的各项诉讼制度在不断完善，其在制度建设方面较非诉讼解纷机制完备，故应加快建设非诉讼解纷机制关于机构、人员、权限、经费等方面的制度，改善多元化纠纷解决机制内部不平衡的局面。一是借鉴当前我国诉讼解纷机制以及非诉讼解纷机制中人民调解仲裁以及消费者权益保护等方面的制度建设，利用现有的处理经验和平台，因地制宜，规范相应的机构设置，明确权力配置。其次，针对非诉讼程序的灵活性、非正式特征，需要对各种解纷方式不同的适用范围、程序加以合理规范，防止处理纠纷时过于随意和不规范。此外，还应注重各种解纷方式的平衡发展。因此，要合理配置资源，加大对非诉讼方式解纷机制尤其是行业性组织、基层群众性组织等的人、财、物方面的投入和政策倾斜，确保各种解纷机制均衡发展。

（三）加强多元化纠纷解决机制内部协调与衔接

法律秩序一旦建立，法律上的权利义务已为社会主体所了解或熟知，社会主体就可能根据自己的利益和偏好选择行为方式及相应的纠纷解决方案。5纠纷当事人有自主选择纠纷解决方式的权利，为避免资源浪费，不仅应当注重诉讼与非诉讼解纷方式之间的分工，还应当注重诉与非诉解纷方式、非诉讼解纷方式之间的协调与配合。一是始终强调诉讼解纷方式的权威性与终局性。作为最正式、处理矛盾更显专业化的纠纷解决方式，诉讼一直是纠纷解决的最后一道屏障，适用于解决社会生活中的大多数纠纷，故应当坚持诉讼方式作为其他解纷方式的保障。二是加大诉讼对非诉讼解纷方式的确认力度。诉讼方式对非诉讼方式的确认是两大解纷方式过渡与衔接的过程，基于诉讼方式的终局性，非诉讼解纷机制处理纠纷的结果往往还需通过司法监督和审查，以确保处理结果的合法性，为避免资源消耗，应强调各种非诉解纷方式将处理纠纷的结果通过司法确认方式予以固定，在无明显的违法瑕疵的情况下，应不予变更或否定，赋予处理结果法律上的效力。三是非诉讼解纷方式之间调和互补。诉讼外解纷方式种类繁多，每一种方式都有其适用范围和优势，在制度设计上应当对各自非诉解纷方式按照纠纷类型、涉及领域等方面进行必要的分工与配合。

（四）普及多元化纠纷解决机制意识

革新传统的“诉讼万能”理念，普及多元化纠纷解决机制意识，是完善我国多元化纠纷解决机制的思想基础。首先，要加强多元化纠纷解决机制的宣传，特别是对非诉讼解纷方式高效、低成本、不公开、不对抗优势的宣传，帮助公众提高对非诉讼解纷机制的认识。其次，法制建设中，在强调法律之上的同时，认可在不违背法治精神下的自治理念的合理存在。

结语

多元化纠纷解决体系的价值取向是定纷止争，就多元化纠纷解决机制的健全而言,可以利用诉讼方式的专业优势来化解社会矛盾纠纷, 也可以发挥全社会的其他力量共同参与社会治理。在这个过程中,除了通过司法改革进一步完善诉讼制度以外, 我们也应该允许对各种非诉讼解纷方式的有益探索和尝试，赋予纠纷的当事人在解决纠纷方面有更多的选择权。

1黄斌、刘正：《论多元化解纷解决机制的现状、困境与出路》，法律适用，2007 年第 11 期，第9 页。

2廖永安：《诉讼内外纠纷解决机制的协调与整合》，载《云南大学学报》（法学版），2004 年第3 期。

5唐莹莹：《“一元钱诉讼”与纠纷解决机制》，载《法律适用》，2002 年第 2 期。