浅议政府采购中标通知书发出后的拒签合同责任

根据某省政府采购官网统计，截至2025年6月30日，2025年上半年某省全省范围内财政监管部门作出的行政处罚共有73个，其中对中标后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同的行政处罚有28个1，占行政处罚总数4538% ，可见中标通知书发出后拒签合同的情形在政府采购活动中时有发生。《政府采购法》等相关法律未对中标通知书的法律效力作出明确规定，学界对于中标通知书发出后拒不签订合同的合同责任存有争议，下文将介绍四种主要的理论学说。

（一）合同未成立之缔约过失责任说

该理论认为，中标通知书发出后，合同尚未成立，拒签合同的一方需要承担缔约过失责任2。一方面，《政府采购法》规定政府采购合同应当采用书面形式，即政府采购合同需要采购人与中标供应商以书面的方式订立；另一方面，《民法典》规定，承诺生效时合同成立，但是法律另有规定或当事人另有约定的除外，《政府采购法》规定中标通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同，三十日内签订合同属于法律的除外规定，基于法律对合同成立具有特殊的规定，中标供应商收到中标通知书时合同并未成立。因为合同尚未成立，故而中标通知书发出后拒签合同的一方需要承担缔约过失责任。

（二）合同成立生效之违约责任说

该观点认为，中标通知书属于承诺，是向中标人发出的同意其要约的意思表示，根据中标通知书要求，后期签订书面采购合同是采购人和中标人享有的权利，也是采购人和中标人所需要履约的义务3，因此中标通知书发出后拒签合同需要承担违约责任。一方面，中标通知书具有合同的一般形式，后续签订的合同是对中标通知书这一简约合同的完善和补充。另一方面，从承诺的合意本质上看，不论通过什么方式，当双方达成缔约对象（采购人和中标人）、缔约内容（中标人向采购人提供某种服务、货物或承接某工程）的缔约意愿合意时，合同此时便成立。《民法典》规定依法成立的合同，自合同成立时生效，当中标人收到中标通知书后采购人和中标人之间的合同便成立并生效，如果一方拒绝签订合同将承担违约责任。

（三）未生效附条件合同的缔约过失和违约责任之争

该理论认为，中标通知书属于承诺，中标人领取中标通知书后合同成立，但是中标通知书合同附加了生效条件，即采购人和中标人需要在一定期限内签订政府采购合同，中标通知书合同才生效。如果中标通知书发出后一方当事人拒签合同，原先依据中标通知书订立的合同虽然成立但是并未生效4。对于中标通知书合同成立但是并未生效的合同责任，目前学界也存在争议：一是，缔约过失责任说，该观点认为合同生效是区分违约责任和缔约过失责任的根本标志，当附条件合同所附条件未成就、合同未生效时，缔约过失方应当承担缔约过失责任。5二是，违约责任说，该观点认为区分违约责任和缔约过失责任的根本标志是合同成立，合同成立后，一方违反合同义务，即使该合同所附条件未成就而没有生效，也应当承担违约责任。6

（四）预约合同之违约责任说

此种观点认为，中标通知书属于预约合同，是涵盖“合同基本必备条款”的预约承诺，其约定在一定期限内采购人和中标人签订采购合同，而将来预订立的采购合同为本约合同。7根据《民法典》第四百九十五条规定：“当事人约定在将来一定期限内订立合同的认购书、订购书、预定书等，构成预约合同。当事人一方不履行预约合同约定的订立合同义务的，对方可以请求其承担预约合同的违约责任。”因此对于具有预约合同性质的中标通知书，如果中标通知书发出后采购人或者中标人拒签合同，合同相对方可以请求其承担预约合同的违约责任。

二、笔者观点——合同未成立的缔约过失责任说

在上述学界理论观点中，笔者支持合同未成立的缔约过失责任说，但是理由有所不同。根据《政府采购法》第四十三条规定：“采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购代理机构以采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书，作为合同附件。”由此可见，除非有采购人特殊授权否则代理机构没有代理采购人订立合同的权限。笔者认为，从中标通知书发出的主体来看，虽然中标通知书发出主体通常是政府采购代理机构，但是，没有采购人的授权委托，代理机构不能代理采购人订立合同，其无权成为合同订立的主体，对于非合同主体发出的中标通知书不可能是订立合同的合意。在合同没有订立的情况下，中标人或采购人拒签合同应承担缔约过失责任。（对于采购人授权代理机构订立合同权限的特殊情形，在政府采购中并不常见，在此不展开论述。）

那么是否可以认为代理机构具有代理采购人订立合同的权限，在此情形下，中标通知书属于表见代理情形下签订的合同呢？从《政府采购法》第四十三条规定可以看出，代理机构如果要成为合同的订立方，需要有采购人的单独授权，由此可见代理机构不具有让中标人相信其可以成为表见代理订立合同的信赖。而且代理机构的中标通知书或有关法律明确要求中标人与采购人签订合同，因此代理机构也没有明示或者默示表示自己代理采购人成为合同订立主体的意思表示。因此，其不符合表见代理的情形。

综上，笔者认为在没有采购人明确授权给代理机构订立合同权限的情况下，代理机构不能成为合同订立的主体，由代理机构发出中标通知书也不能是订 H京示，所以中标人和采购人之间的合同尚未成立，由此在合同缔约过程中一方因为违反诚实信用原则拒不签订合同，而致使另一方因为信赖而产生了利益损失，应当承担缔约过失责任。

三、合同未成立缔约过失责任说下的合同责任承担（一）缔约过失方缔约过失责任的承担

缔约过失责任适用于过错责任原则，则而给对方造成的利益信赖损失。在中标人领取中标通知书后：中标人有权向采购人请求因采购人缔约过失行为而致信赖人受到标书费、样品费等各种直接费用。（2）如果中标人没有正合同付直接损失，包括招标文件制作费、评审费等采购行为中所发生的各种直接费用。人双方均有过错的，应当各自承担行为错误造成的直接缔约损失费用。

（二）因不可抗力原因导致缔约失败的合同责任承担

2022年，某采购人根据疫情防控需要采购核酸检测物资，中标通知书发放后，疫情防控政策发生变化，采购人因为政策变化不再需要核酸检测物资，在中标人已经领取中标通知书后，采购人及时通知中标人并告知拒绝签订合同原因。本案例中，因为不能预见、不能避免并不能克服的客观原因导致合同无法签订，且当事人一方已经尽到通知义务、采取措施尽可能减少对方损失，并有证据证明不可抗力的情形存在时，拒绝签订合同的一方可以免除合同责任，而合同缔结过程中所产生的费用由缔约双方各自承担。

参考文献：

1.数据来源于安徽省政府采购网，https://www.ccgp-anhui.gov.cn

2.白如银.中标通知书下发后合同何时成立[J].招标与投标,2019(3):3

3.最高人民法院民事审判第一庭.最高人民法院建设工程施工合同司法解释理解与适用[M].人民法院出版社,2019:41.