城市更新背景下老旧社区改造的多元主体协同实施策略研究

摘要：文章以多元主体协同为研究对象，深入分析了政府、企业、社会组织、居民在老旧社区改造中的角色定位与作用发挥，提出了一套多元主体协同实施策略框架。研究表明，实现多元主体协同需要政府角色职能转变，建立健全企业参与机制，发挥社会组织优势，提升居民自治能力。在此基础上精准施策、系统推进，才能破解当前老旧社区改造面临的困境，实现社区功能提升与活力激发的目标，进而推动城市有机更新和高质量发展。

关键词：城市更新；老旧社区改造；协同策略

引言

老旧社区是城市有机更新中的痛点和难点。改造好老旧社区关乎民生福祉，事关城市未来。然而，受体制机制、政策法规、利益协调等多重制约，老旧社区改造实践中政府主导能力有限，多元主体参与不足，协同水平亟待提高。破解这一难题，需要在理论和实践层面进行深入研究，找到一条政府、企业、社会组织、居民多元主体协同推进的实现路径。

一、城市更新背景下老旧社区改造现状分析

（一）老旧社区改造的政策环境

近年来，国家出台了一系列政策文件支持老旧社区改造，为地方实践提供了政策导向。2020年中央经济工作会议提出，要大力发展保障性租赁住房，改造城镇老旧小区，发展社区服务业，推进城市更新。住房和城乡建设部也印发了《关于加强城镇老旧小区改造工作的通知》，进一步明确了改造内容、目标任务和政策措施。在国家政策的引领下，许多城市相继出台了老旧社区改造的实施方案，但在具体推进过程中仍然面临诸多挑战。一些地方改造资金严重短缺，难以持续推进。同时在改造模式创新、金融支持、PPP模式应用等方面探索不足，改造难以形成多元化投入格局。

（二）老旧社区改造的实施困境

老旧社区改造涉及规划、建设、管理、产权等多个法律领域，但现有法律法规针对性不强，可操作性不高。比如在征收补偿、安置过渡等事项上缺乏明确的法律依据，执行中争议不断。同时城市房屋征收管理条例等重要法规年代久远，难以有效指导当下实践。法律制度的滞后性导致基层执法难度加大，维权成本上升。另一方面，老旧社区改造往往涉及居民切身利益，但实践中普遍存在居民参与度不高、诉求难以充分反映的问题。部分居民对改造的必要性认识不足，担心改造后房屋产权等合法权益受损，因此参与改造的积极性不高[1]。

（三）多元主体协同实施的现状与挑战

从多元主体协同的角度来看，目前存在诸多问题亟待解决。政府虽然是老旧社区改造的主导者，但在具体实施中往往力不从心。社会力量参与热情不高，企业参与动力不足。社区自治组织发展不成熟，自我管理、自我服务的能力有限。居民作为社区的主体，缺乏畅通的诉求表达渠道，难以充分参与到改造全过程。多元主体间缺乏深层次、实质性的协同，协同效应发挥不充分。信息不对称导致各方诉求难以有效对接，整合各方资源推动改造的机制尚不健全。此外，在协同推进过程中，不可避免地会产生利益冲突和矛盾。如居民对补偿、回迁等问题的诉求与政府规划不一致，动迁企业对利润空间的诉求与政府要求不匹配等。但目前尚未建立起有效的矛盾调解机制，各方博弈加剧，影响改造推进[2]。

二、多元主体协同实施策略框架构建

（一）政府角色定位与职能转变

在城市更新背景下，政府应从老旧社区改造的主导者向引导者、服务者转变，为多元主体协同创造良好的制度环境。政府要在深入调研的基础上制定切实可行的改造规划，明确各区域改造的时序、模式、目标等，为各主体协同行动提供基本遵循。在此基础上，要加强统筹协调，建立跨部门、跨层级的议事协调机制，打破条块分割，形成工作合力。政府还应创新体制机制，在财税、土地、金融等方面给予政策倾斜，完善社区公共服务设施建设标准，加大对教育、医疗、养老等领域的投入，营造有利于改造的政策环境。在改造实施中，政府要建立健全监管机制，规范各主体行为，维护公共利益。通过搭建大数据平台，加强信息归集共享，提高管理服务水平。同时，政府还要发挥资金保障作用，加大财政投入，设立专项资金，为各方参与提供启动资金和周转资金，针对不同类型的改造项目，制定差异化的资金支持政策。

（二）企业参与机制与市场化运作

老旧社区改造不仅需要政府“有形之手”的引导，也需要充分发挥市场“无形之手”的作用。为此，应积极探索政企合作模式，在项目设计、投资、建设、运营等环节嫁接市场化机制。改造前期，政府与企业可合作开展改造需求调查、项目策划包装等，让企业深度参与、共同谋划。改造实施阶段，可采取PPP等模式，将部分改造项目和配套设施建设运营权授予社会资本，引导企业参与投资、建设和运营。为吸引社会资本，政府可在收益权分配、风险分担等方面给予一定让利，提高投资吸引力。金融机构也应发挥积极作用，创新金融产品和服务，为改造项目提供个性化融资解决方案。同时，应充分发挥企业的市场化运作机制优势，建立与改造进度相匹配的市场化退出机制，让社会资本“有进有出”。此外，在智慧化改造、节能化改造等方面，可借助企业的技术创新能力，开展新技术、新材料的研发和应用，提高改造效率。

（三）社会组织的作用与发挥

在推进老旧社区改造的过程中，社会组织可以发挥独特的优势和作用，成为联结政府、市场、社区居民的重要纽带。一方面，社会组织可协助开展居民意愿征询和利益诉求收集，组织居民参与改造全过程，增强居民的参与感和认同感。利用自身获得居民信任的优势，社会组织可成为化解矛盾、平衡利益的“润滑剂”。针对搬迁安置、补偿分配等敏感问题，社会组织可与居民保持密切沟通，疏导情绪，促进各方达成共识，为改造决策提供有益参考。另一方面，专业社会组织可为改造提供智力支持与专业服务。如在前期调查、规划设计、后期评估等环节，社会组织可提供专业咨询意见，提出改造方案建议。在为老服务、社区治理等领域，社会组织还可借助自身网络，引入优质社会资源，开展助老助困等服务。同时，社会组织还可发挥监督作用，客观评估改造实施绩效，提出改进意见，进而提高改造的针对性和有效性，提升居民获得感。

（四）居民参与机制与自治能力提升

老旧社区改造是一项复杂的系统工程，离不开社区居民的广泛参与和支持。提升居民参与意识，保障居民知情权、参与权、监督权，是多元主体协同推进改造的应有之义。为此，要加强宣传发动，通过“入户走访+线上问卷”等方式，让居民全面了解改造的内容、进度和目标，引导他们积极参与。在前期调研、中期实施、后期评估等环节，都要听取居民意见，并将合理诉求纳入实施方案。要搭建居民参与的实体平台和网络平台，建立健全社区协商议事机制，鼓励居民踊跃参与改造事务的商议协调。社区可成立业主委员会，由居民代表参与重大事项决策，让决策更加民主、科学、透明。同时，在具体项目规划、小区改造设计等方面，也要尊重居民意愿，开展需求征集，因地制宜确定改造内容和模式。引导居民参与社区管理和服务，培育社区自治组织，补强基层社会治理的“最后一公里”，提升社区自治能力。此外，还要发挥示范引领作用，对接受程度高、参与积极性强的社区给予表彰，以点带面营造浓厚的参与氛围。

三、结语

通过政府职能转变、企业市场化参与、社会组织专业化服务以及居民自治能力提升，能够为老旧社区改造注入源源不断的活力和动力。只有坚持党建引领，坚持以人民为中心，尊重基层首创精神，老旧社区改造才能取得实效，城市更新发展才能走向深入。未来，随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，多元主体必将在老旧社区改造中发挥更大作用，共同书写城市有机更新的崭新篇章。

参考文献

[1]段雪辉，李小红.韧性治理视角下城市老旧小区改造实现路径——以S市D街道社区花园营造为例[J].城市发展研究，2023（6）：37-40.

[2]黄元东，徐敏，陈凤丽.场域视角下多元主体参与城市微更新的模式探析[J].区域治理，2022（30）：72-75.