铁检属地管理后的跨行政区划改革实践研究

铁检属地管理，系指铁检基层院和铁检分院两级铁路运输检察院人事、工资、经费管理从铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，转由驻地省级检察院实行属地化管理。2012 年 6 月，我国 29 个省、自治区、直辖市内的铁路检察机关（以下简称“铁检机关”）属地化管理改革全部完成，两级铁检机关正式从铁路企业的内设部门转变为驻地省级检察院的派出机构。2013 年 11 月，党的十八届三中全会提出：“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”2014 年 10 月，党的十八届四中全会进一步提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”根据2014 年 12 月中央深改组第七次会议《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，上海、北京分别依托铁检分院开展跨行政区划检察改革试点。随后，各省、自治区、直辖市（以下简称“各省区市”）大多也相继开展了依托铁检机关的改革。2021 年 3 月，最高检印发《关于开展跨行政区划检察改革试点工作的通知》（以下简称《试点通知》），将铁检机关列为首选对象，授权各省级检察院自行开展跨行政区划改革试点。截至目前，大部分省区市开展了跨行政区划检察改革并取得初步成效。

一、属地管理改革后铁检机关的分布现状

目前，我国现存 18 个铁检分院和59 个铁检基层院。18 个铁检分院均设在省会市（直辖市），铁检分院一般还同城设置一个铁检基层院，其他铁检基层院设在本省的非省会市、外省的省会市或非省会市。根据铁检分院和铁检基层院的相互关系，可将铁检机关分布情况概括为四种类型[1]。

（一）本省有铁检分院、基层院，无被外省铁检分院领导的基层院。吉林、山东、山西、陕西、新疆、河南、湖北、广西、云南等九省（区）属此类型。如武汉铁检分院，领导武汉、襄阳两个铁检基层院。在“涉铁路运输案件”上，武汉铁检分院不领导驻地在外省的铁检基层院，湖北境内也没有被外省铁检分院领导的铁检基层院。

（二）本省有铁检分院、基层院，本省铁检分院还领导驻地在外省的基层院。黑龙江、辽宁、北京、上海、江西、广东、四川、甘肃等八省（市）属此类型。如成都铁检分院，除领导四川省的成都、西昌两个铁检基层院外，还与贵州省贵阳铁检院、重庆市重庆铁检院在“涉铁路运输案件”上保持业务领导关系。

（三）本省有铁检分院、基层院，还有被外省铁检分院领导的基层院。内蒙古自治区属此类型。内蒙古境内设置呼和浩特铁检分院，领导呼和浩特、包头、集宁三个铁检基层院。同时，自治区内还有海拉尔和通辽两个铁检基层院，分别与黑龙江省哈尔滨铁检分院、辽宁省沈阳铁检分院在“涉铁路运输案件”上保持业务领导关系。

（四）本省没有铁检分院但有一个或多个基层院被外省的铁检分院领导。河北、天津、浙江、福建、重庆、贵州、青海、宁夏、江苏、湖南、安徽等十一个省区市属此类型。如河北、天津两地虽然分别只有一个铁检基层院，却在“涉铁路运输案件”上与北京铁检分院保持业务领导关系。

二、各省依托铁检开展跨行政区划检察改革的实践

据不完全统计，目前已有22 个省区市启动改革并取得初步成效。内容主要涉及扩大铁检案件管辖范围和理顺铁检管理体制诉讼机制两个方面。

（一）扩大铁检案件管辖范围的改革实践

根据各省区市选择管辖的案件自主性、案件类型及检察履职领域不同，可将当前我国跨行政区划检察改革的管辖概括为七个大类，大类下又可划分若干小类。实践中，不同省份选择案件集中管辖的种类多少不一、繁简不同。

1、配合铁路法院案件集中管辖改革，跟进同级诉讼监督。

铁路检法两院属地管理后不久，最高法即颁布 法院案件管辖范 》，授权各省级法院可以指定铁路基层法院扩大管辖铁路案件以外的运输合同纠纷、保险纠纷，轨道、 公路等道路交通事故引起的人身、财产损害赔偿民事案件。2014 年 10 月最高法《关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》 依托铁路法院开展集中受理行政案件和环境资源案件的改革试点。目前，有12 个省区市通过各种形式明确了铁检机关对铁路法院集中管辖案件可以跟进同级监督。

（1）对铁路法院跨行政区划集中管辖的行政案件履行监督

目前，江西、黑龙江、辽宁、江苏、湖南、甘肃、宁夏、福建等省（区）因应铁路法院集中管辖行政案件进行了跟进改革，只是在行政检察监督的审级、案件类型和地域范围上有所区别。

（2）对铁路法院集中管辖的特定种类民事、行政案件履行监督

如江苏省检察院授权徐州铁检院自2016 年 4 月起对徐州铁路法院审理的铁路之外的民事、行政案件履行同级诉讼监督。进行这种改革的还有河北、山西、安徽、新疆等省区。

特定种类案件，是指发生在特定地域、特定领域、特定人群、特定行业或侵害特定客体的民事、行政、刑事、公益诉讼案件。改革实践中出现的特定种类案件主要有七个类型。

（1）集中管辖跨行政区划的“大交通”类

广东省指定两级铁检机关和铁路法院增加管辖广州市内民航、港口、水运、海事领域刑事案件。进行这种管辖改革的还有浙江、安徽、湖南、河北、广西等省（区）。

（2）集中管辖跨地级市生态环境和资源保护等公益诉讼案件

如湖北省指定武汉铁检院管辖武汉、黄石等地的跨区域公益诉讼案件，指定襄阳铁检院管辖十堰、襄阳等地的公益诉讼案件。进行这种集中管辖改革的还有安徽、青海、山西、贵州、广西、湖南等省（区）。

（3）集中管辖跨行政区划的环境资源类刑事案件

除早年北京、上海两地铁检分院将环境资源类刑事案件纳入集中管辖外，后继还有江苏、安徽、广西、青海、宁夏、新疆等省（区）也将其纳入集中管辖。

将知识产权类案件纳入铁检机关集中管辖改革的有江苏、浙江、湖北、上海四个省（市）。如 2022 年 2 月浙江省杭州铁检院集中管辖杭州市上城、临安等六区县的知识产权刑事案件以及知识产权民事、行政诉讼进行监督。

（5）集中管辖跨行政区划的食品药品类案件

危害食品药品安全类刑事案件，是早期北京、上海两个铁检分院试点集中管辖案件。目前，江苏、安徽两省也将食品药品类案件纳入跨行政区划检察改革试点范围。

（6）集中管辖跨行政区划的互联网类公益诉讼案件实施这种管辖改革的只有北京铁检院。2019 年5 月起，北京铁检院开始集中办理全市范围内应由基层法院管辖的互联网公益诉讼案件。

（7）集中管辖职务犯罪案件

2015 年7 月，上海市五部门会签文件，规定“大交通”领域的职务犯罪侦查，经指定由上海市检三分院（上海铁检分院）管辖[2]。2018年检察院自侦权转隶后，这一规定自然失效。当前，湖北、湖南、贵州、江苏四省将司法工作人员职务犯罪案件纳入跨行政区划检察院的管辖范围。

3、特定流域或特定地域的特定类案专门管辖

将特定流域的类案管辖纳入改革的有河南、湖北、重庆三个省（市）。2018 年河南省铁检机关开始集中管辖黄河干流（河南段）环境资源公益诉讼案件和刑事案件。2020 年重庆铁检院开始管辖长江流域重庆境内发生的跨区域或不适宜地方检察院管辖的生态环境和资源保护领域行政公益诉讼案件。2021 年武汉铁检分院开始负责办理湖北省内长江干流及重要支线水域重大的生态环境公益诉讼案件。将特定地域的类案管辖纳入改革的目前只有陕西省。2022 年陕西省人大常委会批准设立秦岭北麓地区人民检察院（西安铁检院）、秦岭南麓地区人民检察院（安康铁检院）管辖涉秦岭的环境公益诉讼案件。

4、对专门法院管辖案件的诉讼监督

目前，已有北京、上海、浙江、广东四个省（市）将专门法院管辖案件的诉讼监督纳入改革范围。如广州铁检分院对广州知识产权法院、广州海事法院审理的案件进行监督。

5、特定检察业务的跨行政区划集中管辖

部分省区市将特定检察业务纳入集中管辖改革范围。如湖南省授权长沙、衡阳、怀化三个铁检院管辖由属地管辖检察院办理确有困难或者不宜由属地管辖检察院办理的民事监督、刑事申诉案件。实行这种集中管辖改革的还有重庆市、山西省、贵州省。

6、巡回检察及相关监督

赋予铁检机关巡回检察职能的有湖北、贵州两省。2021 年贵阳铁检院新增对监狱巡回检察职能。2021 年武汉铁检分院负责承担湖北省检察院指定的跨地区巡回检察工作。

2021 年山西省人大常委会批准设立山西转型综合改革示范区人民检察院，与太原铁检院一个机构两块牌子，行使基层检察院职权。（二）理顺铁检管理体制诉讼机制的改革实践

铁检属地管理是铁检体制改革的一项重要内容，客观上解决了两级铁检机关的司法管理序列、经费来源及检察官身份问题，但管理体制并未完全理顺。典型表现就是还有 12 个省区市的铁检基层院随着属地管理改革完成，出现驻地省检察院与外省铁检分院管人财物的不管业务，管业务的不管人财物的“两张皮”现象。跨行政区划检察改革，扩大铁检案件管辖容易，理顺铁检管理体制诉讼机制难。截止目前，有铁检机关的 29 个省区市已有22 个已经启动扩大案件管辖的改革，但是只有五个省（市）按照《试点通知》要求完成了跨行政区划改革试点院的更名挂牌工作[3]。各省区市在理顺管理体制和诉讼机制方面的实践可分为四个类型。

1、本省有铁检分院、基层院且本省无被外省铁检分院领导的基层院的省，保持原有管理体制和诉讼机制不变，只开展新增案件管辖改革。山西、新疆、河南、广西四个省（区）属此类型。虽然太原铁检院还办理山西转型综合改革示范区内的案件，但太原铁检分院仍作为其上级院履行诉讼职责。因此，其管理体制和诉讼机制没有变化。

2、本省有铁检分院、基层院且本省无被外省铁检分院领导的基层院的省，保持原有管理体制和诉讼机制不变，在开展新增案件管辖改革同时，铁检分院增加了下属基层院。陕西、湖北两省属此类型。2021 年 10 月湖北省检察院授权武汉铁检分院对宜昌市葛洲坝检察院履行业务领导职责。2022 年，经陕西省人大常委会授权，西安铁检分院新增领导关中平原地区人民检察院、陕北高原地区人民检察院两个派出院。

3、本省没有铁检分院但有一个或多个基层院被外省铁检分院领导的省，将“涉铁路运输案件”的上一级检察院诉讼职责纳入本省诉讼体系。南京铁检院的上级院本为上海铁检分院。2019 年，根据江苏省检察院《关于调整南京铁路运输检察院涉铁路案件办理和检察监督的通知》，南京铁检院的涉铁路案件向南京市鼓楼区法院起诉，该院的人财物与业务的领导权都纳入江苏省检察系统。

4、本省没有铁检分院但有一个或多个基层院被外省铁检分院领导的省，新增管辖案件由驻地市级检察院履行上一级检察院诉讼职责。

三、跨行政区划检察改革实践中存在的问题

各省区市依托铁检开展的跨行政区划改革形式多样，差异很大。改革过程中遇到的问题也呈现多样性特点。概而言之，当前改革实践中存在如下问题应引起重视并深入研究。

（一）在依托铁检开展跨行政区划改革的同时， 应尽快处理部分省区市铁检机关属地管理后的“两个婆婆”问题。铁检属地管理的目的是将铁检机关纳入驻地省检察院管理体系，实现检察一体化，赋予铁检机关办理涉铁刑事案件和涉铁职务犯罪案件的独立性和权威性。2010 年中央六部委《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》规定：“铁路法院和铁路检察院的业务范围由最高人民法院、最高人民检察院另行规定 2012 年最高法出台《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》，重新确定铁路法院的案件管辖范围， 法院在驻地省法院的推动下，相继调整扩大跨行政区划案件管辖范围。最高检始终未针对属地管理后铁检机 却规定“铁路检察院管辖的涉铁路运输案件，现行业务领导关系和诉讼体系保持不 在部分省区市铁检机关存在驻地省检察院管人财物、外省铁检分院管涉铁业务“两张皮”问题的前提下，又以改革试点名义增加驻地省检察院管理铁检机关部分新增业务的变量，必然导致这些铁检基层院在业务管理、诉讼对接、绩效考核等方面出现更加错综复 铁路运输案件现行业务领导关系和诉讼体系保持不变”的规定应如何理解，将直接影响驻地省检察院与外省铁检分院对涉铁公益诉讼案件应该归谁管辖的改革增量问题。

（二）以省级检察院为主体的跨行政区划改革与原铁检机关跨省管辖的地域冲突问题。

当前各省区市的跨行政区划检察改革，是以省级检察院为改革推进主体，以铁检机关为改革首选对象，以本省行政区域为试点范围的改革。改革中涉及的“跨”，限于本省行政区域的跨县区或跨地级市；涉及的案件管辖，限于省级人大或省级公检法三机关权限内的指定管辖。然而，铁检机关传统的案件管辖范围以原铁路局和铁路分局的管理范围为界限，往往具有跨省特征。如石家庄铁检院除管辖河北省部分市域外还管辖山西省阳泉地区的“涉铁路运输案件”，北京、天津铁检院分别管辖河北省境内其他市域的“涉铁路运输案件”。对于新兴的检察公益诉讼业务，具体而言即涉铁行政公益诉讼案件，显然不应归类为传统意义上的“涉铁路运输案件”。但是，司法实践中，各地铁检机关仍然存在比照传统“涉铁路运输案件”跨省管辖外省境内涉铁行政公益诉讼案件情况。这种管辖的合法性和诉讼可操作性都存在问题，且与以省级检察院为改革主体的跨行政区划改革，存在潜在地域管辖冲突和诉讼体系冲突。

（三）各省区市推动铁检跨行政区划改革的路径选择及对后续诉讼体系衔接的影响问题

改革实践中，除上海、北京是在中央层面获得授权外，其他各省区市的改革或是省级检察院在党委领导下推动或者是按照最高检《试点通知》的要求推动。改革路径大体分为三种。一是省级检察院拟定改革方案，经省委同意后报最高检批准，再报省人大常委会批准。以重庆、青海、陕西、广东等地为代表。二是省级检察院与同