“过紧日子”背景下的高校预算绩效管理研究

一、引言

“过紧日子”不仅是党和国家弘扬艰苦奋斗、勤俭节约优良传统的重要体现，也是党领导下的财政工作需要长期坚持的一个重要思想。近年来，受国内外经济形势变化影响，宏观经济增速放缓，各级财政保基本、保运转、保民生的压力进一步增大，为缓解财政收支矛盾，促进经济回暖发展，2019 年，党中央提出贯彻落实“过紧日子”的要求，各级政府、单位积极响应，开展了一系列行之有效的工作。目前，“过紧日子”的共识已基本形成，制度保障体系也基本确立，经过几年的实践探索，“过紧日子”取得了阶段性的成效。2021 年，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号），提出各级政府、单位要强化预算管理改革，推动“过紧日子”的要求落地见效。这给各级预算单位带来了全新的挑战，需要采取科学有效的措施积极应对解决。而高校作为国家财政投入的重点预算单位，长期以来预算经费相对紧张，财政收支矛盾较为突出。因此，思考和探讨在如何在“过紧日子”的背景下，如何高效开展预算绩效管理，开展勤俭节支活动，提高财政资金使用效益，让师生过上“好日子”，成为高校预算绩效管理研究的重要内容。

二、高校落实“过紧日子”的必要性（一）“过紧日子”是高校贯彻党中央决策部署的政治要求

党的十八大以来，党中央高度重视厉行勤俭节约工作。习近平总书记多次强调要树立“过紧日子”的思想，对“过紧日子”作出重要部署，并提出明确要求，各级政府、单位认真贯彻执行，出台了相关制度规定，取得了一定的成效。而高校作为实行党委领导下的校长负责制单位，更应一马当先，充分认识到“过紧日子”是一项非常严肃的政治任务，坚决贯彻落实党中央、国务院、财政部和教育部关于落实“过紧日子”要求，发扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统，切实将“过紧日子”要求落到实处。

（二）“过紧日子”是高校应对当前经济形势的客观要求

由于受国际国内经济形势不确定性的综合影响，当前和今后一个时期，我国经济发展面临着减收增支的巨大压力，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出[1]。高校作为非营利性的事业单位，办学经费的主要来源是财政拨款，自主创收较少，对财政资金的依赖性非常高。国家财政的收支压力会直接影响到财政对高校教育投入，“过紧日子”政策的直接结果就是对高校财政预算安排的压减，高校将在未来相当长的时期内面临财政拨款收入持续减少的局面，这就客观要求高校要统筹好预算资金，协调好收支矛盾，以满足高校持续健康发展。

（三）“过紧日子”是高校缓解财务压力的现实要求

自2019 年以来，国家财政按照教育经费投入不低于GDP 的 4% 、生均拨款定额 1.2 万元的标准，对高校投入教育经费，至今这个标准都没有提高。 常态化影响，高校社会培训、继续教育、校企改制等创收收入也在日益萎 育改革的不断深入，高校内涵式发展的不断推进，高校在教学、科研、 而导致高校在保工资、保运转、保民生的前提下，教育事业发展的 拨款有限、自我创收收入减少的情况下，必须进一步压减非必要支出，优化支出结构，提高资金使用效益，因此“过紧日子”势在必行[2]。

三、高校落实“过紧日子”的绩效管理难点（一）“过紧日子”的绩效管理理念还没有牢固树

多年来，高校普遍存在“钱多好办事”的惯性思维，重投入轻管理、重购买轻使用，重支出轻绩效，习惯于想方设法争取更多的项目经费，追求预算盘子越大越好，资金规模越大越好，而未充分考虑项目支出的合理性、必要性和效益性，在成功申请到预算资金后， 不注重绩效管理，结果往往造成重复购置、年底突击花钱等铺张浪费的情况发生，严重降低了资金的配置效率， 其根本原因在于高校还没有牢固树立“过紧日子”思想，没有充分认识到“过紧日子”的必要性[3]，固有的思维模式认为国家财政收入稳定增长，能为高校提供充足的发展资金，无需从严控制支出，从优配置资源，绩效管理意识不足。

（二）预算编制未真正体现“过紧日子”的政策要求

部分高校在预算编制中，随意性较大，科学性较差，合理性不够，未能真正体现“过紧日子”的政策要求，主要表现在以下几个方面：一是预算项目的绩效评价指标体系设置不够完善灵活。高校服务对象包含学生、教师、校外合作企业等众多单位个人，业务涉及教学、科研、管理服务等多个方面维度，且各种业务的目标任务、作用功能各不相同，其绩效评价指标的质量标准、产出效益等也不尽相同，这就对指标体系的全面性、灵活性、适用性提出了更高的要求。但目前许多高校的绩效评价指标体系较为单一，二、三级指标的设定也比较宽泛，侧重于对建章立制、资金拨付时限等静态共性方面情况的衡量，缺乏对资金使用效果效率、预算执行刚性约束等动态方面情况的具体、有针对性的考量，而且部分评价指标，例如产出效益指标等，因其很难细量化，可操作性较差，会影响评价效果。二是高校内部单位普遍采用“基期+增长”的增量预算法编制年度预算，即根据上一年度的预算安排增加一定的额度直接作为今年的预算[4]，可能使得不必要开支合理化，造成预算资金的浪费，直接结果导致学校总体预算安排逐年增加，这与财政对高校拨款数持续压减的现实情况相违背。三是项目库建设质量不高，校内单位习惯性储备更多的项目，而不注重项目的质量，对项目的必要性、可行性、合理性和效益性等未进行充分论证，往往将不成熟的项目纳入储备库，造成项目库冗余项目多，项目质量参差不齐，降低了预算配置效能和资金使用效益[5]。

（三）预算执行未严格执行“过紧日子”的刚性约束

高校应当严格按照上级财政部门批复的预算安排各项支出，确保预算执行严格有效。但是，高校预算在实际执行过程中还存在刚性约束不强、监控力度不够等情况。主要表现在以下三个方面：一是未按照规定的额度和标准执行预算，预算执行未真正做到从严从紧，在“过紧日子”政策的约束下，依然存在会议费、培训费、差旅费等一般性支出不减反增，“三公”经费居高不降，办公费、印刷费等公用开支铺张浪费，项目重复建设等情况。二是高校内部单位的预算追加和调整比较随意，存在无预算、超预算支出等问题，影响预算执行的严肃性。三是对预算执行缺乏有效的绩效监控。预算绩效监控是预算绩效管理过程中的关键环节，也是强化预算执行刚性约束的有力保障[6]。但高校在实际绩效管理过程中，并未建立行之有效的预算绩效监控机制，不能及时发现预算执行中出现的问题，容易出现年底突击花钱、预算执行进度偏快或缓慢、执行效果不能达到预期等情况。

（四）绩效评价未准确落实“过紧日子”的评价结果

开展绩效评价是高校推进预算绩效管理的重要内容和手段，是高校落实“过紧日子”的重要抓手，对优化资金配置、促进高校事业发展具 推进落实绩效管理的过程中，仍存在不足之处：是绩效评价不够客观规范。 内设的财务、发展规划处等部门开展绩效评价，评价主体仍是高校本身，既当裁判员又当运动员，缺乏独立的第三方的参与，专业性不强、规范性不够，容易出现高校为达到一定的绩效评价结果而主观调整绩效评价指标、 随意设置指标权重、 人为操作评价过程等现象，造成评价结果失真，绩效评价流于形式。 评价结果的有效反馈和应用，是高校开展预算绩效管理的归宿，最终 果和效益的提高。但是目前许多高校虽然履行了必要的程序，开展了绩效评 但是绩效评价结果没有与 年的预算安排产生密切的关联关系，针对评价结果再应用也并未真正建立相应的奖惩考核机制，评价结果未得到有效的应用，绩效评价没有发挥应有的作用。

四、高校落实“过紧日子”的具体措施（一）提高政治站位，牢固树立过“紧日子”的绩效理念

过紧日子不仅是财政部门开展财政工作的长期指导思想，也是高校贯彻落实预算绩效管理的重要体现。高校应该进一步提高政治站位，坚决贯彻党中央、国务院“过紧日子”思想，严格执行财政部、教育部相关要求，坚持勤俭办学，反对铺张浪费，研究出台 “过紧日子 ”的制度规定、相关措施或指导意见，对压减一般性公用支出，严禁超预算或无预算安排支出等做 明确要求，确保“过紧日子” 形成全校上下的整体共识。全校各级领导干部要以身作则，做好表率，层层压实责任，将过紧日子思想内化于心、外化于行，全面融入预算绩效管理的全过程，确保“过紧日子”思想深入人心，厉行节约措施落实到位。

（二）严格预算编制，从源把好“过紧日子”开关

高校在预算编制过程中，要将“过紧日子”作为基本方针和指导原则，勤俭节约办教育。一是高校应打破固有的预算观念，改变传统的预算编制方法，积极运用零基预算理念，在实施预算绩效管理后，采用零基预算法和绩效预算法相结合的方式编制预算，即从零开始，剔除不合理支出，摒弃无效支出，对经费预算按照预算年度事业发展需要，并结合上一年度校内单位的经费使用绩效进行考核分配。二是构建完善灵活的绩效评价指标体系，绩效评价指标体系应结合项目的目标任务、功能作用，对成本支出、产出效益、满意度等进行全方位、全过程的科学评价。因此，高校对于不同性质的项目，要明确其绩效目标和质量标准，设置与之匹配、合理可行的评价指标，在定性与定量相结合的基础上，评价指标应尽量细化量化，同时要考虑留出一定的可进行动态调整的评价指标空间，对原有的评价指标作必要的调整和补充，建立指标动态调整体系，以便于在实际绩效评价工作中，对一些特殊项目进行有效评价，使评价指标能更加紧密地与项目投资绩效相结合，更加科学全面地评价政策效果和资金使用效果。三是要加强项目库建设，建立健全项目库管理。首先要建立项目储备入库机制，校内单位应根据国家方针政策和学校中长期发展规划进行项目申报，组织专家对项目的必要性、可行性和效益性进行科学论证，对经过充分调研和论证的项目，按轻重缓急进行排序后，纳入储备项目库；其次还要建立项目退出机制，及时清理已纳入预算安排、不能继续执行或已经完工的项目，真正实现项目库的滚动管理。

（三）强化预算执行，全程落实“过紧日子”举措

高校应坚持“先预算后支出，无预算不支出”原则，通过事前、事中、事后的全过程管理，强化预算对执行的控制，切实增强预算执行的刚性约束。一是要加强支出事前申请控制，对于会议、差旅、培训、接待等相关经济事项应严格履行事前申请手续，经相关责任人审核通过后再开展业务，切实做到无申请不支出。二是要强化支出事中审核，财务人员应严格按照财经纪律和制度要求，严格执行各项经费开支标准和范围，重点审核支出的合规性、真实性、完整性和必要性，对无预算、超预算支出一律退回，对预算追加调整支出应严格执行相关制度和审批程序，无合理理由的追加调整应予退回，以进一步压减行政管理支出，优化支出结构，坚持把有限的资金用于学校重点领域和关键环节。三是要强化预算绩效监控，健全完善预算绩效动态监控机制，定期对预算执行的及时性、合规性和有效性进行分析，通过召开会议等方式，通报预算执行情况，及时研究解决预算执行过程中发生的执行偏差、管理漏洞等问题，从而采取措施予以调整和纠正。将落实预算执行的刚性约束作为绩效监控的重要内容，适时监控办公费、会议费、培训费、“三公”经费等一般行政支出，实行超额预警，切实压减一般性支出。四是要强化支出事后监督，通过开展内部审计、外部审计等方式检查各项支出是否规范是否合理，执行目标是否实现，进一步防范财务风险。

（四）开展绩效评价，有效运用“过紧日子”结果

高校应按照“花钱必问效，无效必问责”的管理机制，扎实开展绩效评价，充分运用评价结果，完善预算绩效管理全过程闭环管理[1]。一是采用自评和外部评价相结合的方式开展绩效评价，对于小额、常规性项目，按照成本效益原则，高校可以自行开展绩效评价，对于大额、重要的项目，高校应引入专业外部机构开展绩效评价，以确保绩效评价的独立性、客观性和规范性。二是充分运用绩效评价结果，首先，高校应建立健全绩效评价考核奖惩机制，奖优罚劣，有效激励项目绩效目标高质量实现，将绩效评价结果作为下一年经费划拨的重要依据，对于绩效高效的项目要优先安排，低效的项目要压减，无效的项目要清除，确保将有限的资金用于保障学校重点领域，不断提高绩效管理水平。其次，要将绩效评价结果与相关责任人员的绩效薪酬、岗位调整、职称申报、职务晋升等相关联，对于项目绩效高效的相关人员要给予相应的政策倾斜，对于在绩效评价中发现的严重违规违纪问题，要加大相关责任部门和人员责任追究和处罚力度，充分发挥绩效“指挥棒”作用，确保预算绩效管理工作落到实处。

在“过紧日子”大背景下，高校应发扬艰苦奋斗的优良传统，树立勤俭办学的理念，积极运用零基预算理念，科学合理规范编制预算；通过事前、事中、事后全过程管理，强化预算执行刚性约束；扎实开展绩效评价，充分运用评价结果，提升预算资金使用效益，推动预算绩效管理提质增效，促进高校教育事业持续健康稳定发展。

参考文献

[1]朱勤丰.刍议后疫情时代高校更要学会“过紧日子”[J].教育财会研究,2020,31(06):30-33.

[2]严跃辉,王智烜.基于“过紧日子”的高校财务管理改革[J].教育财会研究,2021,32(06):56-61.

[3]陆燕.“过紧日子”背景下高职院校预算绩效管理研究[J].行政事业资产与财务,2022,(17):36-38.

[4]杨甜.浅议“过紧日子”背景下行政事业单位预算管理研究[J].中国农业会计,2022,(12):71-72.

[5]梁勇,李柯言,黄娅等.论高校“过紧日子”的预算绩效管理[J].会计之友,2023,(15):109-113.

[6]王欣.高校全面实施预算绩效管理的问题及对策[J].现代审计与会计,2023,(12):43-45.

[7]李连生.财政支出绩效评价是过紧日子的重要抓手[J].财政监督,2021