推进中小学校党组织领导的校长负责制的实践困境及对策

【基金项目】沈阳市社会科学界联合会2024 年度一般课题“推进沈阳市中小学校党组织领导的校长负责制策略研究”（课题编号：SYSK2024-01-04

建立中小学校党组织领导的校长负责制，是坚持党对教育事业全面领导的根本性制度安排，关乎社会主义办学方向与立德树人根本任务落实。然而，改革实践进程中，权责边界模糊、决策机制不畅、党建与业务融合不足等结构性困境日益凸显，制约着治理效能提升。系统剖析这些困境并提出针对性对策，对深化现代学校治理改革、推动基础教育高质量发展具有紧迫的现实意义。

一、推进中小学校党组织领导的校长负责制的实践困境

（一）权责不明晰

在中小学校实行党组织领导的校长负责制以来，党组织、党组织书记、校长三者关系及权力与责任界定是中小学校领导体制变革中的核心问题之 由此衍生出来的实践困境诸多。例如，法人应不应该是一把手？校长拥有的权力与承担的责任是否成正比？党组织在哪些方面进行领导？党组织书记可以担任学校法人代表吗？变革之后，书记和校长谁是一把手？等等。权责不明晰，究其主要原因， 方面在于政策研读不足，政策与过程设计、监督等深度融合不够，从而导致落地困难；另一方面在于实践经验不足，制度设计与执行脱节，配套机制不够完善，协同机制不够健全等。

（二）议事决策制度不健全

议事决策制度是学校管理的重要工具，也是构建良好治理结构的基础，它直接影响到组织的运行效率、学校成员的满意度以及学校的长远发展。但是，自2022 年学校领导体制变革以来，议事决策制度还不健全，伴随这一核心问题也衍生出诸多实践困境。例如，学校党组织会议/校长办公会议到底怎么召开？议事决策范围如何把握？原来一个会议就可以决策的问题，现在会议多了、流程多了是否属于形式主义？教代会、学生会、家委会参与议事决策，是否能做到真的民主吗？等等。议事决策制度不健全，究其原因，主要体现在推进议事决策制度之前，对党组织领导的校长负责制议事决策具体流程设计，模型建构较为模糊，导致实行处处碰壁，严重影响学校工作，从而继续走决策的“老路”。二是从“证据为基础的方法”来看，前期沟通调查不足。证据为基础的方法强调在决策过程中依赖高质量的数据和科学研究结果，而非仅仅依靠个人经验、直觉或传统做法。这种方法在学校议事决策制度中，可以显著提升决策的科学性和有效性。但是，在议事决策制度实行过程中，往往忽视前期充分酝酿、广泛听取师生员工意见、听取专家评估建议等，从而导致议事决策制度在实践中推进困难。

（三）融合工作机制不足

党建工作与教育教学深度融合是确保教育方向正确、培养社会主义建设者和接班人的关键环节，在实践中推进党建引领教育高质量发展，切实做好党组织领导的校长负责制，要在实行中减轻教师、学生负担，两项工作真正做到深度融合，做好“减法”，才能实现可持续发展。但是，融合工作机制不足，仍是推进党组织领导的校长负责制以来的核心问题之一，同时衍生出诸多实践困境。例如，党建工作与教育教学工作的“融合点”落脚于哪里？教师普遍反应完成教学任务的时间都不够，怎么研究融合问题？党务干事忙于党建工作，哪里有时间去研究？部分优秀教师想成为一名党员，入党名额太少，怎么办？等等。融合工作机制不足，“融合点”不明晰，聚焦实际困境，究其原因，可以从人、课程、资源等视角寻求解决问题的对策。

二、推进中小学校党组织领导的校长负责制策略

（一）明晰权责

1.政策方面：以政策刚性明确权责边界，将模糊地带转化为程序化协作

权责明晰的核心在于通过政策将模糊地带的博弈转化为程序化协作。国家、各省市先后出台建立中小学校党组织领导的校长负责制相关政策，并组织召开会议或培训。但是，中小学校在推进党组织领导的校长负责制过程中，党组织、书记和校长权责边界不清晰的问题仍然存在，其本质是制度设计与执行层面的衔接不足。从政策视角破解这一问题，需结合制度规范、流程设计和监督机制进行系统性优化，通过“制度约束+技术监督+文化引导”的组合策略，实现党的领导与专业治校的动态平衡。

制定权责清单的“负面清单”机制。地方教育主管部门依据政策、理论、实践等情况，研发《党组织、书记、校长权责负面清单》，明确禁止越权行为（如党组织直接干预教学事务、校长单方面决定干部任命等），通过“不可为”反向划定权责边界，减少模糊空间。同时，配套制定“正面清单”，如党组织必须审议的“三重一大”事项目录（重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用），校长在人事、财务、教学中的自主权范围。

建立权责冲突的“熔断机制”。在政策中规定，当出现职责争议时，由上级党委或教育主管部门成立临时仲裁小组，依据《校长负责制实施办法》、参照相关条例进行权责裁定，避免因争议导致工作停滞。

2.实践方面：细化权责划分工具，构建闭环监督体系

在推进中小学校党组织领导的校长负责制过程中，权责不明晰的问题需要通过具体的实践策略进行针对性解决。以下从实践操作层面提出系统化策略，涵盖权责规范、协同机制、监督保障、文化建设等方面，确保权责边界清晰、运行高效。

细化权责划分工具，制定《党政权责场景化清单》。按工作领域（如人事、财务、教学）分类明确党组织与校长的具体权限。例如：党组织主导师德考核一票否决、意识形态阵地管理；校长主导课程安排、教研组人员调配；共同决策，年度预算编制、中层干部提名。同时，部分条件允许的学校可以尝试开发“决策树”辅助工具。设计线上智能问答系统，输入事项关键词（如“教材选用”“教师处分”）后，自动匹配决策主体和流程，减少人为判断偏差。

构建闭环监督体系，引入“三维监督矩阵”。一是上级监督，教育行政部门组建“飞行检查团”，随机抽查学校决策档案；二是同行监督，建立校际“党建+管理”交叉互评制度；三是社会监督，聘请家长代表、社区干部担任“治理观察员”，通过小程序实时反馈问题。

（二）建立健全议事决策制度

1.认识论视角：明晰制度优势，提高重视程

通过认识论视角重构对议事决策制度的理解，学校可超越简单的“执行政策”层面，转而将其作为提升组织认知能力的战略工具。这种认知跃迁不仅能解决当下的权责模糊问题，更能为教育治理现代化培育可持续的智力资本。

明晰制度优势，整合知识与协同认知。一是分布式认知的激活。议事决策制度通过集体讨论，将分散在党组织、校长、教职工中的隐性知识显性化，形成系统化的决策依据。例如，学校通过“决策前专题调研”机制，整合党员教师的思政教育经验与学科组长的教学数据，制定出更科学的课程改革方案。二是认知偏见的消解。制度化的议事程序可抑制个体决策中的锚定效应、确认偏误等认知偏差，提升决策理性。

提高重视程度，构建“学习-实践-反思”循环。一是具身认知训练。开展“决策现场沉浸课”，让管理者角色扮演党组织书记、校长、教师代表等不同身份，体验多元认知立场的冲突与调和过程。使用 VR 技术模拟高风险决策场景，训练危机中的认知整合能力。二是认知反馈机制。建立“决策效能认知账本”，量化记录每项决策中党组织政治引领力、校长专业判断力、教职工参与度的贡献值，定期生成个人认知发展报告。推行“决策后认知复盘会”，采用“六顶思考帽”法，从不同认知维度反思决策质量。

2.方法论视角：做好顶层设计，厘清实践路径

做好顶层设计，构建“三层级”整体架构。包括目标层、结构层、机制层。首先，目标层。主要构建“党的领导——校长负责——多元共治”三位一体的决策体系，实现政治方向把控与教育效能提升的双重目标。其次，结构层。从决策主体来看，主要涉及党组织（决策核心）、校长办公会（执行中枢）、教职工代表大会（监督主体）、家长委员会（参与主体）；从决策层级来看，主要涉及战略决策（党组织主导）、执行决策（校长主导）、专项决策（联合会议）。再次，机制层。嵌入“决策前风险评估——决策中协商制衡——决策后效能追踪”的全周期管理闭环。

厘清实践路径，规范议事决策设计流程。推进中小学校党组织领导的校长负责制，需要基于民主集中制原则，依据政策，落脚于实践，设计学校议事决策流程。学校在实践中，议事决策主要分为三大事项，包括重大事项、常规事项、紧急事项，根据事项不同，议事决策流程有所差异。在该流程中需要注意几项关键节点。一是“前置研究”，党组织会议需要有2/3 以上的委员出席，实行民主集中制原则。二是“联合决策”，党组织书记与校长双签字生效，同步报上级党委备案。三是“过程监督”，纪检委员列席监督环节，每月形成监督报告。四是“定期评估”，采用“执行效果思维评价表”（政治性、专业性、民主性、效益性）。六是“调查研究”，采用“证据为基础的方法”，根据干部工作、员工利益、专业事项等，坚持科学决策、民主决策、依法决策。

（三）建立互促融合工作机制

习近平总书记强调“处理好党建和业务的关系。解决‘两张皮’问题，关键是找准结合点，推动机关党建和业务工作相互促进。”[1]建立互促融合工作机制是推进中小学校党组织领导的校长负责制稳慎实行的重要策略之一。该策略关键在于找准党建工作与教育教学工作的结合点，构建条块结合、上下联动的党建工作体系。下面主要从“人”“课程”等结合点来考虑，力求每个结合点形成完整的工作闭环，结合点之间相互促进，从而在实践中破解“两张皮”问题。

1.从“人”的视角考虑，健全“双培养”机制[2]

把党员教师培养为骨干教师的“三阶赋能”。首先，“基础层”为教学能力筑基，成立“党员教师成长营”，开展“教学基本功+课程思政设计”双提升培训；同时，实施“党员示范课计划”，每学期党员教师至少开设2节校级公开课，接受学科组评议。其次，“进阶层”为科研引领突破，组建“党员名师工作室”，承担“党建引领五育融合”课题；同时，设立“党员教研攻坚组”，牵头“双减”背景下的作业设计、跨学科项目式学习等改革。再次，“高阶层”加强辐射带动发展，推行“党员导师制”，每名党员骨干教师结对3 至5 名青年教师，签订《传帮带责任书》。

把骨干教师发展为党员的“三步培育”。首先，政治启蒙，开设“骨干教师思政研修班”，学习党章党史、教育方针政策，邀请优秀党员教师分享成长故事；同时，组织骨干教师参与“沉浸式”党建活动，如参与主题党日策划、列席党组织生活会。其次，实践淬炼，安排骨干教师担任“思政辅导员”，参与学生社团指导、红色研学课程开发；同时，在重大活动等急难险重任务中设立“骨干教师责任岗”，考察其担当意识。再次，定向培养，实施“1+1”联系制度，每名骨干教师由1 名党组织委员和1 名党员学科带头人共同培养；同时，建立“成长档案”，记录参与党建活动、承担思政任务、师德表现等关键数据，作为入党考察依据。

2.从“课程”的视角考虑，构建立体化课程体系

习近平总书记指出：“思政课是落实立德树人根本任务的关键课程，思政课作用不可替代，思政课教师队伍责任重大。”[3]在中小学校党组织领导的校长负责制推进中，从课程角度实现党建与教育教学深度融合，需构建“横向多学科融合渗透+纵向学段衔接贯通”的立体化课程体系，充分发挥思政课教师作用，落实立德树人根本任务。通过横向打破学科壁垒、纵向贯通学段阻隔，构建“纵横交织”的党建课程网络，最终实现“课程门门有思政、教师人人讲育人、学生时时受浸润”的融合新格局。

推进中小学校党组织领导的校长负责制，是新时代党对教育工作全面领导的重要实践创新。本研究针对权责不明晰、议事决策制度不够完善、互促融合机制不够健全等实践困境，提出相应对策，旨在推动党组织领导的校长负责制在基层学校落地生根，为落实立德树人根本任务提供坚实的组织保障。这一改革不仅关乎基础教育治理现代化的实现路径，更是新时代坚持党对教育工作全面领导的政治自觉，必将为培养担当民族复兴大任的时代新人注入制度动能。

参考文献：

[1] 习 近 平 . 在 中 央 和 国 家 机 关 党 的 建 设 工 作 会 议 上 的 讲 话 （ EB/OL ）(2019-7-9)[2024-12-11].https://www.12371.cn/2019/11/01/ARTI1572570525091358.shtml.

[2]中共中央办公厅.关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见(试行) [Z].(2022.1.26)[2025.6.18].

[3] 习 近 平 . 思 政 课 是 落 实 立 德 树 人 根 本 任 务 的 关 键 课 程(J/OL).(2020-9-1)[2025-1-9].http://politics.people.com.cn/n1/2020/0901/c1024-31843734.html.