生态补偿机制在甘肃省农村灌区水环境保护中的实践与优化路径

水是生命之源，生产之要，生态之基。农村灌区健康稳定的水环境直接影响着农业可持续发展和乡村振兴战略实施效果。甘肃省农村灌区广布，但其特定的地理区位与气候条件致使水环境承载力受到极大限制。一直以来，水资源利用方式不合理和污染治理能力弱等原因使灌区水质变坏和生态功能退化等现象日益凸显。生态补偿机制以“谁护谁利，谁毁谁付”为原则，通过经济激励与制度约束，能够有效平衡生态保护成本与收益，激发各方参与水环境保护的积极性。探索甘肃省农村灌区生态补偿机制的现实途径是水环境质量提升和区域协调发展的不二选择。

一、甘肃省农村灌区水环境保护生态补偿机制实践现状

（一）补偿主体与对象

甘肃省农村灌区水环境保护中生态补偿主体表现出多元化的特征，主要由政府，用水户和一些从事生态保护工作的企业组成。政府作为核心补偿主体，在2023 年省级财政投入农村灌区水环境保护生态补偿专项资金达3.2 亿元，主要应用于灌区水资源保护工程建设，生态修复及其他工程中。如大力支持石羊河流域综合治理项目灌区生态恢复工程。用水户则按照用水总量和水费标准，间接为生态补偿贡献资金[1]，

（I=） 补偿方式

资金补偿：这是目前甘肃省农村灌区水环境保护生态补偿的主要方式。政府每年都要在财政预算中拨出专款，除省级财政投入以外，有的市、县还匹配相应的经费。以张掖市为例，在2022-2023 年这段时间里，市和县两级的配套资金高达 0.6 亿元，这些资金主要用于灌区的水利设施维护和生态湿地的恢复工作。同时采取收取水费附加的办法，募集一部分作为生态补偿的经费，水费附加收取标准在0.1-0.3 元/吨之间，视不同区域水资源状况而定。

政策补偿：政府推出一系列的税收优惠措施，例如，对于在灌区水环境保护方面表现出色的企业，将给予税务减免，而符合条件的企业则可以享受 10%15% 的企业所得税减免。对于那些参与推广节水灌溉技术的农户，提供贷款贴息，贴息的最高比例可以达到 50% ，并通过政策激励来推动生态补偿机制的实施。

技术补偿：有关部门与科研机构合作，向农村灌区提供节水灌溉和污水处理先进技术。甘肃省水利科学研究院与省内多个灌区合作，推广滴灌、喷灌等节水技术，截至 2023 年，已在 10 余个灌区推广节水灌溉面积超50 万亩，帮助灌区提高水资源利用效率，减少水污染[2]。

（三）补偿标准制定

甘肃省生态补偿标准的建立考虑到水资源稀缺程度，生态保护成本和用水户的承受能力。针对不同种类生态保护行为建立差异化补偿标准。如退耕还林农户按每亩年补偿200-300 元；对使用节水灌溉技术农户按节水效果每节水1 吨给予0.2-0.5 元补助。但是现行补偿标准普遍较低，远远落后于现实生态保护成本，很难充分调动各方面参与生态保护。

二、甘肃省农村灌区水环境保护生态补偿机制存在的问题

（一）资金来源单一

在甘肃省农村灌区的水环境保护生态补偿资金中，政府的财政支出占据超过 85%的比例，而社会资本的参与程度相对较低。在灌区水环境保护要求越来越高的情况下，如生态湿地修复和污水处理设施建设工程所需经费也在不断地增长，政府财政压力也在逐步加大。据测算，未来五年仅河西走廊灌区生态保护资金缺口预计达10 亿元，资金短缺严重制约生态补偿工作的推进，难以满足生态补偿工作的实际需求。

补偿标准不合理

当前生态补偿标准动态调整机制不科学，2018 年后补偿标准几乎不作调整，对物价上涨和生态保护成本上升考虑不足。同时各区域，各类生态保护行为的补偿标准并没有显着区别，例如陇东与河西生态保护成本相差很大，但是补偿标准比较相近，不能正确体现生态服务的价值，致使补偿标准不能有效地调动各方面参与水环境保护的积极性[3]。

（三）制度体系不完善

与生态补偿有关的法律法规还不够完善，甘肃省至今还没有颁布生态补偿方面的专门性地方性法规，责任界定不够清晰，监督管理机制不够完善。生态补偿的实施存在着补偿资金运用不够规范，监督不力。比如在2022年度审计中就查出一些灌区挪用补偿资金问题，涉案资金高达300 多万元，影响生态补偿机制落实成效。另外，生态补偿协调机制不够健全，涉及到水利，环保，农业等多部门，部门间权责不清，造成工作效率低，工程进度慢。

（四）公众参与度低

大多数农户对于生态补偿机制的了解并不充分，抽样调查结果表明，只有大约 30%的农户对生态补偿政策有所了解。参与水环境保护积极性不高主要是由于公众参与渠道及激励措施不得力。当前公众对生态补偿决策，执行与监督等方面的参与方式有限，使其在生态补偿进程中很难发挥应有的作用，从而影响生态补偿机制普遍开展。

三、生态补偿机制在甘肃省农村灌区水环境保护中的实践优化路径

（一）建立差异化农业用水阶梯补偿标准体系

甘肃省农村灌区用水需求和生态保护之间的矛盾越来越突出，建立科学、合理的农业用水补偿标准体系就显得尤为重要。制定差异化的农业用水阶梯补偿标准体系需要根据灌区的水资源禀赋，作物种植结构和用水效率等因素构建多维度的评估模型。在具体实施时，可以与自然资源和农业农村共同组成跨学科专业团队进行全省灌区水资源综合调查[4]。

在运用 GIS 技术编制水资源承载力分区图过程中，将气象数据和土壤墒情数据进行同步集成，以提高分区精准度。在作物用水定额的确定中，除小麦，玉米和蔬菜等主要作物外，对中药材和特色林果这些甘肃的优势作物也需要有专门的研究，采用田间试验和长期监测等方法制定精细化分作物用水基准。

在建立三级阶梯补偿标准中，借鉴国内先进灌区的经验并根据甘肃农村经济发展水平合理确定高额补偿，适度补偿和阶梯式收费等补偿标准的具体数额和比例。在实施动态调整机制之后，每年都会进行农户的用水行为研究，并利用计量经济学的模型来分析农产品价格的波动是如何影响用水需求的，以确保每隔两年修订的补偿标准既科学又符合实际情况。

（二）推行智能水表监测与精准补偿核算模式

随着数字化技术广泛应用于水资源管理领域，传统补偿核算模式已经很难适应精准管理的需要。引入智能水表监测和精准补偿核算模式需要建设“物联网监测--大数据分析，智能核算”一体化体系。智能水表布放部分优先选用低功耗高精度NB-IoT 智能水表并配合太阳能供电系统解决偏远灌区设备供电和信号传输，实现农田灌溉，生活用水以及其他全场景的用水数据实时，动态获取。

再者，在灌区用水大数据平台的构建中，将人工智能算法融入其中，除可以识别出异常用水行为和预测用水趋势之外，也可以聚类分析出不同农户用水习惯，从而为个性化节水指导奠定基础。在农民自主查询和反馈平台的搭建上，研发可视化的数据看板，将用水数据，补偿明细，节水建议等以图的方式直观地显示出来。同时建立快速响应机制，对农民提出的复核申请要求灌区管理部门必须在三个工作日内完成人工核查和结果反馈，有效保证补偿核算工作的准确和透明。

（三）构建灌区水生态保护绩效动态评估机制

对水生态保护成效进行科学评价，是生态补偿机制优化的重要基础。构建灌区水生态保护业绩动态评价机制需要建立一个覆盖水质，水量和水生态多因素的评价指标体系。在选择指标时，除常规的水质指标如化学需氧量、氨氮、总磷，还包括地下水的水位、地表水的径流量等，以及水生生物的多样性、在湿地面积和其他水生态指标的基础上，增加生态基流保障率和水土流失治理度这两个具有特色的指标，更加全面的反映甘肃灌区的水生态特征[5]。

在运用层次分析法来确定各项指标的权重时，邀请来自生态环境、水利工程和农业生态等多个领域的专家，并通过德尔菲法进行多轮的意见咨询，以提高权重确定过程的科学性。在季度评估和年度考核期间，引进第三方评估机构进行盲样检测和交叉验证，保证数据的真实性和评估的公正性。在构建绩效评估的可视化平台过程中，整合地理信息系统，以实现评估结果的空间化展示。同时，还加入动态预警功能，以便对水生态保护绩效下降的灌区进行及时预警，从而为管理决策提供强有力的支持。

（四）实施农村污水资源化利用专项补偿计划

农村污水无序排放使灌区水环境压力增大，促进污水资源化利用成为缓解水资源短缺和水生态保护的有效手段。农村污水资源化利用专项补偿计划的落实需要基础设施建设，技术推广和资金补偿三个层面的协同配合。基础设施建设方面，引进EPC 总承包模式下，专业企业承担农村污水收集处理系统设计，施工和运行，保证工程质量和后期运行维护。

再者，在大力推广生物处理和膜处理等污水资源化有效利用的同时，与科研院校共同进行技术培训和本土技术人才培养，并在此基础上设立示范工程，通过现场观摩和经验交流等方式增强农民对再生水使用情况的认可程度。在建立农村污水资源化利用专项补偿基金之后，制定周密的资金管理办法并确定补贴对象，申请程序，审核标准等。在制定补贴标准时，参照污水处理成本和再生水市场价格等因素，并考虑甘肃农村的实际承受能力建立阶梯式的补贴机制。在建成污水资源化利用台账系统后，将税务和财政部门数据平台进行衔接，对资金分配和使用情况进行全过程监督，确保补偿计划的高效执行。

（五）开展灌区节水技术改造分级奖补行动

节水技术改造对于提高灌区水资源利用效率具有十分重要意义。在灌区节水技术改造中进行分级奖补活动需要有计划地制定奖补方案和实施程序。在灌区节水技术改造工程库的编制工作中，既要明确滴灌，喷灌和渠道防渗节水技术的应用范围及改造标准，又要编制工程申报指南，并对申报的条件，资料要求和时间节点进行详细的说明。项目评审环节建立专家库并随机选取水利工程和农业节水领域的专家成立评审组，通过定量和定性两种打分方式保证评审公正进行。在根据工程节水效益，投资规模和技术先进性将其分为3 个级别的情况下，介绍全生命周期的费用分析方法，该方法充分考虑工程的建设费用，运行费用和节水收益等因素，并对奖补比例进行合理的设置。

工程实施期间采用BIM 技术开展施工模拟和进度管理，第三方监理机构采用无人机巡查和物联网设备监控的方式实时了解工程质量和进度情况。工程完工后组织以行业专家和农户代表为主体的验收组进行现场测量和数据核算，同时还要进行用户满意度调查并依据检查结果分期拨付奖补资金。在后续运维管理机制的建立上，通过和设备供应商的长期维护协议、对设备的定期维护和技术指导等措施，并在此基础上建立节水技改工程数据库，开展项目实施效果的长期跟踪和评价，为政策的后续优化提供数据支撑。

（六）完善跨区域水环境保护横向资金调配方案

在区域协同治理已经成为水环境保护的重要发展趋势的今天，跨越区域进行水环境保护的横向资金调配对于突破行政壁垒，实现流域整体治理具有至关重要的意义。完善跨区域水环境保护横向资金调配方案，需构建权责明晰、科学高效的资金调配机制。具体地说，就是根据流域水系的分布和行政区域的划分来确定上，下游及左右岸的责任主体，并通过订立具有法律效力的跨地区水环境保护协议来实现，明确各参与方在水质保护，水量分配和生态修复中的职责和义务。并且，建立统一的水质水量监测网络，在跨界断面布设自动化监测设备，实时采集化学需氧量、氨氮、流量等关键数据，将数据传输到流域联合监管平台上进行同步，从而为资金的分配提供客观的依据。

再者，建立差异化资金调配标准。对上游水源涵养区根据生态保护面积和植被覆盖率核算生态维护成本并提供生态补偿资金；下游受益区域视经济发展水平和用水总量按照一定的比例为上游缴纳生态维护费用。引进第三方审计机构每年审计一次经费使用情况，保证经费专款专用于污水处理设施建设，生态湿地修复和农业面源污染治理。同时，建立资金调配动态调整机制，每三年根据经济社会发展水平、水环境保护成效，重新核算资金调配额度与比例。通过构建风险共担和利益共享等横向资金调配机制来推动跨区域协同保护以最大限度地发挥流域内水环境保护的效益。

四、结语

生态补偿机制是协调生态保护和发展利益关系的关键制度安排之一，对甘肃省农村灌区水环境保护发挥着无可替代的重要作用。通过探寻差异化补偿标准，智能化监测核算和多维度协同治理的优化途径，能够切实提高生态补偿机制实施的精准性和实效性。它不仅有利于解决灌区水环境治理困境，而且对于促进区域生态经济协同发展和水资源可持续利用都有着深远的意义，同时也为国内干旱半干旱地区开展生态补偿实践工作提供一个可供参考的典范。

参考文献

[1]董小玲，周伟.甘肃省重点生态功能区农户生态补偿存在问题与对策建议——以通渭县为例[J].社科纵横，2018，33（12）：38-43.

[2]刘薇，刘薪.基于环境重置成本法的森林资源生态价值补偿研究——以甘肃省为例[J].商业会计，2018，（16）：13-17.

[3] 曲 玮 . 贫 困 地 区 新 农 村 建 设 困 境 及 破 解 路 径 探 析 — — 以 甘 肃 省 为 例 [J]. 开 发 研究，2008，（04）：75-80.DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2008.04.018.

[4]王克钧.浅析甘肃省基础设施建设的重点和突破方向[J].兰州学刊，2008，（08）：68-69.

[5]牛定炜，白永平，吴吉东，等.退耕还林（草）生态补偿实施现状与问题分析——以甘肃省定西市安定区为例[J].生态经济（学术版），2006，（02）：23-27.