预算一体化背景下高校零基预算改革的必要性及挑战

1 引言

随着高等教育规模的持续扩大，高校在人才培养、科学研究和社会服务等方面的投入不断增加，带来的人力成本和资本性支出也随之显著攀升，高校收支矛盾日益突出。传统的增量预算模式难以适应复杂多变的经济环境，预算改革已成为高校财务管理中的紧迫任务。在此背景下，预算一体化财政改革的推进为零基预算的实施提供了重要契机。

2 预算一体化实施背景下高校零基预算改革意义

2.1 是高校应对经济下行周期过紧日子的现实需要

在新时代背景下，面对国内外复杂多变的经济形势，我们党和国家提出了“过紧日子”的要求。近十二年，国家财政性教育经费总投入虽保持连年增长的趋势，但增长幅度却在逐渐下降，在经济下行压力加大、财政收支矛盾突出的情况下，教育经费投入已不可能大幅提升。传统的增量预算编制法下支出只增不减，积极运用零基预算理念，提高预算资金使用效益成为一种必然趋势。

2.2 是高校事权财权相适宜科学编制预算的迫切需要

预算分配就是对事权和财权关系的协调与处理。科学的预算编制应以各部门的职能为基础，清晰界定单位的事业发展目标，并制定相应的年度或中长期规划，在此基础上，根据任务的优先级和紧迫性合理配置资源，从而实现预算分配的精准化与科学化。零基预算一切从零开始，以现阶段的实际需要为出发点优化资源配置，让“好钢用在刀刃上”，这样的理念能提升预算编制过程中的积极性和审慎态度，推动预算单位更加注重财权与事权的协调匹配，强化资金管理意识，从而优化资金的使用效率。

2.3 是高校预算一体化建设预算管理改革的思维转换需要

党的二十大提出“健全现代预算制度”和用“信息化支撑基层治理平台”。国家推进预算管理一体化建设，是为了构建“制度+技术”的现代信息技术管理机制，进一步深化预算管理制度改革。在数字化治理的背景下，预算管理一体化建设能够将部门预算管理的全流程纳入财政监控范围，在财务末端集中呈现的各类问题，使得高校内部管理不足的情况得以暴露，势必要求各单位主动转变思维，以零基预算改革为契机，提高预算管理精细化水平，实现预算管理升级。

3 预算一体化实施背景下高校推行零基预算面临的挑战

零基预算是一个试图理性运作的预算过程，其理念和方法对于预算改革有着积极作用。但很多高校在零基预算的探索和实践中，并未取得理想的效果，存在以下几点困难。

3.1 机构权力职责不明确

预算管理组织框架和授权体系的基本模式，取决于学校校级层面、校级与二级组织、二级组织之间上下级、部门间的权力和职责划分。根据笔者调 我国高校现行管理中普遍存在着权责不清、职责不明、主体模糊等情况。反映在预算管理实际特别是预算 表现为目标任务不明确、归口不清、责任交叉或空白，上下级之间、部门之间、岗位之间缺乏畅通的沟通协调机制，导致预算管理中的业务对接、配合问题反复出现。

3.2 缺少科学决策依据

高校肩负着人才培养、科学研究、文化传承、社会服务以及国际交流等多重使命，其内部机构复杂，业务范围涵盖广泛，各个二级单位在职能分工上存在明显差异，导致经济活动多样化和支出需求的多元化。零基预算的核心是项目管理，对项目的支出明细和费用重新评估，并依据项目的优先级进行排序。然而，当前高校在实施零基预算过程中，面临的主要挑战之一是对来自不同部门的项目缺乏统一且可量化的评估标准。例如，如何确定哪些项目必须实施，哪些项目优先支持，哪些项目可以暂缓推进，以及哪些项目不具备实施的必要性，这些问题往往缺乏科学、系统的决策依据。在实际操作中，项目的优先级排序、费用估算及支出水平的确定，往往依赖于办公室、规划部门或财务部门的主观经验判断，或由集体民主投票的方式决定。这种决策方式不仅容易受到人为因素的影响，还可能导致资源配置的偏差和决策失误，从而削弱零基预算的精准性和科学性。

3.3 零基预算编制复杂、工作量大

在许多高校的零基预算实践中，尽管名义上采用了零基预算方法，但实际上往往未能真正落实其核心理念。这项工作被人广为诟病的一个问题，就是实施过程复杂，不仅涉及高度的专业技术性，还需要投入巨大的工作量。牵头部门需要精通零基预算的理论与方法，设计科学合理的工作流程，并创造良好的实施环境。在预算编制阶段，各部门需全员参与，对项目的所有方案深入调查研究、收集基础资料，并进行层层筛选和反复测算分析；项目论证阶段，审查部门对所有支出项目进行逐级审核、详细评估，依据项目的战略重要性、预期效益和紧迫性等因素进行优先级排序。这一过程不仅耗时较长，还需要投入大量的人力、物力和财力资源，导致实施成本很高。此外，零基预算的实施还面临部门间协调难度大、数据收集不全面、评估标准不统一等现实挑战。

3.4 绩效管理有待深化

我国公办高校经费主要是来自国家财政拨款，与企业追求利润不同，高校对资金使用的效益普遍不够重视，绩效意识淡薄。目前高校在编制项目预算绩效目标时缺乏深层次的调研、论证和剖析，没有形成绩效管理体系，各部门应付式的设置绩效目标，高校财务预算委员会（或领导小组）发挥不了应有的作用，绩效目标对预算执行约束力不足，绩效成为了形式绩效。

4 结论

高校零基预算改革在预算一体化背景下具有重要意义，但也面临诸多挑战。通过树立零基预算管理理念、建立预算管理组织结构、深化绩效管理、强化信息技术支撑及培养专业人才队伍等措施，可以有效推进高校零基预算改革，提升预算管理的科学性和精细化水平。

参考文献：

[1]袁凤林. 预算一体化实施背景下高校零基预算改革研究 [J]. 湖北经济学院学报(人文社会科学版), 2024,21 (03): 69-72.

[2]钟富胜. 基于绩效导向的地方高校零基预算逻辑框架和实施路径研究 [J]. 财经界, 2023, (06): 56-58.DOI:10.19887/j.cnki.cn11-4098/f.2023.06.003.

作者简介：周玉萍（1985-），女，汉族，江苏省太仓人高级会计师，硕士。研究方向：财会管理、内控建设、采购管理。