营商环境法治化的进展、问题及优化路径研究

一、营商环境法治化所取得的进展

早在2013 年 11 月，习近平总书记就在党的十八届三中全会论及“推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境”时正式提出了“营商环境”概念，这是党中央用国际视野和国际理念来推进我国营商环境发展改革的里程碑事件，开启了营商环境法治化建设的新征程。时至今日，在中共中央的统一部署和国务院的大力推进下，我国营商环境在法治轨道上不断优化，营商环境法治化有了很大的进展，取得了较为明显的成果。

（一）出台了一系列旨在优化营商环境的法律法规和政策

2019 年 10 月国务院颁布了《优化营商环境条例》，将行之有效的优化营商环境的成熟经验和实践举措整合到总体法规层面，意味着优化营商环境作为一项重要的制度设计已纳入法治化轨道，从立法层面为实现营商环境的规范化提供了有力的法律依据。[1]《民法典》的颁布更是为商事活动中财产的归属与流转提供了根本性的法律依据，从而有力保障了市场主体的法律地位与发展权利。2020 年国务院公布了《保障中小企业款项支付条例》，此后，国家相继修订了《中小企业促进法》《反垄断法》《反不正当竞争法》等一系列的法律法规，为优化营商环境保驾护航。特别是2023 年年底出台的新《公司法》，对中国市场和经济体系具有重要的意义。新《公司法》加强了公司登记公示力，提高登记信息的真实性和透明度，同时提升认缴出资的诚信度，使市场交易更加安全和可信。其出台和实施势必会对完善中国特色的现代企业制度、维护市场秩序、优化营商环境以及推动经济高质量发展起到了极大的促进作用。除了出台了上述一系列旨在优化营商环境的法律法规外，国务院还加强了政策引导。2020 年发布《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》《国务院办公厅关于深化商事制度改革进一步为企业松绑减负激发企业活力的通知》，2021 年出台《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》，可见这些利好政策如注入企业的强力剂，给予了企业更多的活力。[2]这一系列政策法规的出台表明了党中央国务院推动构建法治化营商环境的决心，也为营商环境法治化提供了强有力的制度保障。

（二）建设粤港澳大湾区国际一流营商环境取得进展

粤港澳大湾区的的建设定位是充满活力的世界级城市群。这一区域被视为内地与香港、澳门深度合作的示范区。因此也可以说是我国建设国际一流营商环境的先行区。粤港澳大湾区维护良好的市场环境，取消或放宽对港澳投资者的限制，更大程度上激发投资者的投资意愿；简化行政审批手续，完善行政法律制度，推行“容缺受理”等制度，提升政务服务水平；不断优化法治环境，推动港澳地区与大陆在法律制度上的对接契合，增强不同区域不同法律制度的衔接性和包容性，更好保障各主体相关权益。

近期，《粤港澳大湾区国际一流营商环境建设三年行动计划》公开发布（以下简称《行动计划》）。这是我国在区域性营商环境优化上的一个非常重要的文件，为建设粤港澳大湾区国际一流营商环境提供了明确的行动指南，并可以为全国其他地区在营商环境中的政策指定提供有效借鉴和可靠参考。该《行动计划》紧密围绕“降低制度性交易成本”这一优化营商环境的基本主线，注重营商环境优化中的法治保障。《行动计划》明确，要用法治来规范政府和市场的边界，尊重市场经济规律，通过市场化手段，在法治框架内调整各类经营主体的利益关系。为实现这一目的，《行动计划》提供了一系列具体的行动措施，包括放松政府准入限制、规范行政许可、推进政务数据共享、加强公平竞争审查、改进反垄断与反不正当竞争执法、规范收费机制、健全政府守信践诺等重要工作。该《行动计划》的提出可以说是针对粤港澳大湾区国际一流营商环境建设问题的纲领性文件，指导着未来一段时间的粤港澳大湾区营商环境的建设。该《行动计划》的出台可以说亦是粤港澳大湾区营商环境建设所取得的一大进展。

二、营商环境法治化中仍然存在的问题

所谓营商环境，指的是企业在从事生产经营活动中所面临的外部环境和条件的总称。它包括政策环境、市场环境、法制环境、政务环境、人文环境等多个方面，可以理解成是一项涉及经济社会改革和对外开放众多要素的系统工程。[3]由此可见，营商环境建设本身是一个复杂的系统工程，很多工作不是一蹴而就的，尽管现阶段在营商环境法治化建设中我们已经取得了很多成绩，但也仍然存在一些尚未解决的问题。

（一）地方政府政策多变不利于商主体的稳定经营

政策相对于法律拥有灵活性强、易于变通的特点，也正是由于这个特点，在我国改革开放的四十余年来，往往是先出台一些政策进行“试水”，如果该政策取得了较好的效果，如得到人民群众的拥护和支持，获得了较好的经济收益，或是具有促进某项社会公共事业发展的重要作用，那么这项政策就会在更大范围内推广，并经过立法机关审议后上升为法律。而如果某项政策的实施效果不佳，则可以停止该政策的实行，以免给党和国家的事业造成更大的损害。现阶段，地方政府的各项政策往往多变，且每次变化总是忽视问题本身的复杂性，总是“一刀切”。地方政府对于政策的“滥用”，会给正常经营的商事主体带来难以估量的损失。

一个典型案例是清明节前夕南通市发布《禁止制造、销售封建迷信殡葬用品的通告》，要求全市范围内禁止任何单位和个人制造、销售冥币纸钱、纸扎实物等封建迷信殡葬用品。违反本通告规定的，由县级以上民政部门会同同级市场监督管理部门予以没收，可以并处制造、销售金额1 倍以上3 倍以下的罚款。该通告一出，即引发热议，笔者认为该通告主要存在如下几个方面的问题：首先，对于传统祭祀民俗直接禁止，对于所有祭祀用品全部认定为“封建迷信殡葬用品”，事实上就是“一刀切”的政策，是另一种懒政。其次，缺乏系统观念，该通告只片面的维护了环境利益，却忽视了人民群众通过祭祀祖先来求得内心宁静的文化需求。最后，该通告所表现的正是地方政府在行政执法过程中滥用政策的突出问题。没有广泛听取民众意见的迅速公布的政策，在很多时候并不能得到人民群众的支持。笔者查询该通告了解到，该通告的发出时间为3 月26 日，而今年清明节是4 月4 日，也就是说政府通告仅仅提早了九天下达，而考虑到厂家生产商家备货等诸多前置事务，该通告发出的时间显然太迟，给许多已经提前备好货的商家带来了巨大损失。很多因素都可能诱使地方政府出台某项政策，政策的制定程序也没有法律严格，正是基于这两点原因使得商事主体缺乏对市场稳定性的预期，为规避可能的市场因素以外的风险，更多的商事主体可能不敢扩大经营，从而导致市场的萎缩。

（二）政商勾结不利于营商环境法治化的实现

关于“什么是良好的政商关系”，习近平总书记2016 年在全国两会期间做了重要论述。习总书记提出要以构建“亲清新型政商关系”为目标，近些年来，政商勾结现象有了改善，但并未完全消失。随着纪委监委反腐败斗争的深入，一些腐败分子的政商勾结的手段也越来越隐蔽，而这显然不利于营商环境法治化的实现。笔者查询了近期落马的官员的官方通报发现，这些落马官员的常见问题可以划分为两大类：一种是对党不忠诚，在政治上搞团团伙伙；另一种则是政商勾结，权财交易，腐化堕落。而政商勾结对于营商环境法制化的不利影响主要体现在以下几个方面：第一，政商勾结会造成不同商事主体在市场中形成事实上的不平等。为对各类商事主体的商行为实行有效的监管，行政执法部门一般都会有日常的巡查工作，此时若出现政商勾结，则势必会出现执法人员对与自己相勾结的商事主体网开一面，而对其他商事主体严格执法的现象，这就造成了一种事实上的不平等，严重打击了其他商事主体的经营积极性，不利于营商环境法治化的实现。第二，政商勾结现象不断发展，早期会排挤掉一些缺乏贪官污吏保护的个体经营者。之后随着市场竞争的加剧，容易出现一些违法的恶性竞争行为，并进一步导致市场萎缩。最后有可能在某个市场中形成具有支配地位的垄断企业。第三，政商勾结的危害还会直接带坏一个地区的商业经营风气，商家们不在思考如何提高产品质量，而是思考如何讨好官员。如此以来就会造成伪劣商品泛滥，官员贪墨横行，对营商环境法治化造成持久地破坏。综上所述，政商勾结严重危害营商环境的法治化建设。

（三）地方保护不利于商品流通和资源配置

所谓地方保护是指在特定的行政区划内，地方政府为了保护本地区的经济利益和社会稳定，采取一系列措施限制或阻碍外地商品、服务和生产要素进入本地市场，或者为本地区的企业提供不正当的竞争优势。其在实践中往往有以下几个方面的表现：一是增加市场准入限制：地方政府通过设定各种门槛和条件，限制外地企业进入本地市场。二是实行歧视性政策：在税收、土地使用、融资等方面给予本地企业优惠，而对外地企业实行不利政策。三是选择性执法：在执法过程中对外地企业实行更严格的标准，而对本地企业则相对宽松。正是一些地方政府实行地方保护，为商品流通和资源配置造成了阻碍，不利于全国统一大市场的建设。而在地方保护的过程中所采取的一些手段可能本身就是触法甚至违法行为，地方保护也不利于营商环境法治化。

三、营商环境的法治优化路径

（一）优化政策制定和执行程序提高其科学性和可预期性

政策在地方政府行政执法过程中被滥用是在营商环境法治化建设的一大问题。政策的制定和执行程序过于简单是政策得以被较快制定并被滥用的根本原因。鉴于此，笔者提出要优化政策的制定和执行程序，来提高政策的科学性和稳定性。首先，类似以通告形式发出的事关人民群众切身利益的政策举措，其制定程序应事先做好调研，广泛听取相关利益主体的诉求并征集人民群众的意见，保障政策的科学性。如果一项政策的制定会因为其为相关利益主体预留的准备时间过短而严重损害其利益，而留足充分准备时间即可降低相关主体损失，那么对于该政策就应暂缓制定或暂缓执行。简言之，笔者主张在政策执行前，应设定一段时间的政策预备期来减少因政策实行给人民群众和相关利益主体带来的损失。只有提高了政策的科学性和可预期性，才能增强商事主体对于政府的信任和对市场的信心，才能助力营商环境法治化建设。其次，虽然要善于利用政策的灵活性，避免像法律制定过程中较为复杂的论证过程，但对于政策是否合法的讨论也是必须的。政策制定过程中应有专门的法学学者参加，保证政策不违反各类上位法和基本的法律原则性的要求。最后，应当建立政策执行后的意见反馈渠道，结合政策的执行情况和收到的反馈意见适时调整政策的内容，而不是政策执行后就万事大吉。通过有针对性的调整使政策更加有利于营商环境的优化。

（二）“双管齐下”惩治政商勾结行为

我国刑法中对于贿赂类犯罪规定了行贿罪和受贿罪，这虽然是为了惩治最为严重的违法行为所设计的，但其制度设计方案却可以为我们惩治政商勾结所参考。要把政治公权力和资本都关进法律的笼子。[4]既要惩治贪腐的官员，又要惩治勾结官员的不良商人，双管齐下惩治政商勾结的行为。首先要加强思想引导，宣扬法治文化。党员干部要树立正确的权力观和政绩观，坚守廉洁底线,自觉防范不良商人的各种诱腐陷阱。同时，要让商人和企业家树立正确的义利观，引导其学习与商业经营有关的法律，增强其法律意识，培育企业家精神。其次，对于政商关系活动分别从官员和商人的角度提出若干负面清单，以增强对政商勾连式腐败的约束力和震慑力。[4]最后，要适当加强对于不良商人的惩治力度。在容易产生腐败的关键领域，特别是土地审批、招标投标、工程建设等腐败多发领域，加强对官员监管的同时更要加大对不良商人的惩治。对于一些商人多次拉拢腐蚀有关领导干部、性质恶劣的行为，应当在没收违法所得的基础上，处以巨额罚款，以达到震慑的目的。只有建立起亲清政商关系，才能真正推动营商环境法治化。

（三）依法打击地方保护促进商品流通资源配置

行政执法直接影响市场经济运行，是政府履行职能的主要方式，是政府规范市场秩序、维护市场主体合法权益的主要手段，也是营商环境法治化程度的最直接体现。[5]从实践中来看，地方保护所采取的非法手段往往是通过不当的行政执法实现的，因此继续强化对行政执法行为的规范至关重要。省、自治区、直辖市一级政府应当承担日常的的监管职责，对于各地市的执法活动要予以日常的不定期的巡视，杜绝地方保护的出现，促进商品流通。要构建更加合理的评价机制，定期组织一定区域内的商事主体对地方行政执法做出评价。同时要建立专门的打击地方保护热线，接受遭到不公正对待的商事主体的投诉，增多商事主体的救济路径。现阶段营商环境建设往往局限于每个省、自治区、直辖市的范围内，这对于打击地方保护显然是不利的，因此笔者主张要建立跨省营商环境协作机制，对于某个区域、某个行业的商事主体反映强烈的地方保护突出问题，由省级政府进行沟通，依法打掉横亘在不同省份之间存在的地方保护壁垒，有效促进商品流通和资源配置，实现营商环境法治化。

参考文献

]赵赟.中国式现代化视域下法治化营商环境再优化之探析[J].兵团党校学报,2024,(02):34-41

2]黄莺.高质量发展营商环境的法治保障研究[J].景德镇学院学报,2024,39(02):64-68.

[3]刘琳.论法治化营商环境的应有之义和建设路径[J].西南石油大学学报(社会科学版),2020,22(03):32-38.

[4]高建设.资本向政治渗透式腐败：类型、成因及制度纠治[J].商丘师范学院学报,2024,40(01):43-49.

[5]李雪欣,田立钢,郭嘉莹.多主体协同的法治化营商环境建设探析[J].党政干部学刊,2023,(06):27-32.

作者简介：辛世成，男，山东肥城人，硕士研究生