浅析国土空间规划视角下中小城市更新现实问题及策略

引言

随着我国城镇化进入新阶段，中小城市在国家城镇化体系中重要性凸显，是承接大城市功能、促进区域协调及推动城乡融合的关键。中小城市更新对完善城市功能等作用显著。国土空间规划为中小城市更新带来新理念与方法，以统筹资源、优化布局、促进可持续发展为目标，提供了城市建设宏观蓝图和指引，同时“三区三线”划定对城市生活空间、生态空间提出了新的管控要求。但实践中，中小城市更新与国土空间规划融合存在问题，制约城市更新工作开展。所以，分析问题并探寻解决策略是当下中小城市发展的迫切需求。

一、国土空间规划与中小城市更新的内在联系

1.1 国土空间规划为中小城市更新提供方向指引

国土空间规划从宏观层面综合考量多因素，明确中小城市发展定位，引导其更新方向。如对有丰富历史文化资源的城市，定位为文化旅游型，更新围绕文化资源保护利用和旅游配套完善等展开。在空间布局上，划定城镇开发边界和功能分区，为更新划定范围，避免盲目性，确保更新有序推进，也为功能配置提供依据，实现城市功能高效运转。

1.2 中小城市更新是国土空间规划实施的重要途径

中小城市更新聚焦存量空间改造优化，与国土空间规划提高土地利用效率、合理配置资源要求契合。通过改造老旧城区、闲置厂房等，盘活低效土地，提高土地利用价值，优化功能结构，落实资源利用目标。国土空间规划强调生态保护，中小城市更新发挥积极作用，更新中注重修复改善生态环境，构建生态网络体系，提升生态服务功能，实现生态保护目标，促进城市可持续发展。

二、国土空间规划视角下中小城市更新的现实问题

2.1 规划体系衔接不畅

2.1.1 与上位国土空间规划衔接不足

部分中小城市开展更新规划时，对上位国土空间规划研究不深入，未充分理解区域发展战略和空间布局意图，导致更新规划目标与上位规划有偏差。上位规划强调区域协同，鼓励发展特色产业，而中小城市盲目追求大规模商业开发，忽视自身产业基础与特色，难以在区域产业分工中定位。

在规划内容上，上位规划约束性要求未能有效传导。如上位规划对交通基础设施布局有明确要求，中小城市更新规划在道路建设、交通枢纽布局等方面未有效对接，导致城市对外交通不畅，内部交通与区域交通网络衔接低效，制约城市发展。

2.1.2 自身各专项规划之间缺乏协调

部分中小城市在城市更新过程中各专业规划缺乏系统性，城市内部交通、市政等专项规划各自为政，缺乏沟通协调机制，在城市更新中问题凸显。如老旧小区改造只注重小区内部环境改造，没有考虑同周边交通、服务设施衔接，导致生活服务设施不足等问题；交通规划道路拓宽或新建时，未考虑市政管线铺设需求，破坏既有管线，增加成本、影响城市运行；市政规划管线更新改造时，未与交通规划协同，导致道路反复开挖，影响居民生活出行。

又如，公共服务设施规划与城市更新规划脱节。城市更新需增加公共服务设施，但公共服务设施规划未跟上，导致更新区域设施配置不足或布局不合理，影响城市更新效果。

2.2 空间利用效率低下

2.2.1 存量土地盘活难度大

中小城市有大量老旧厂区和城中村，部分老旧更新空间产权分割严重，存在复杂产权问题。老旧厂区产权变更多、档案缺失，归属不清；城中村土地产权复杂，村民自建房屋产权界定模糊。产权不清使土地更新开发时各方难达成一致，阻碍项目推进。部分地块受规划限制。一些需改造区域在生态敏感区或历史文化保护区周边，更新改造难以满足保护要求，开发建设受限。

同时，中小城市财政基础及政策配套相对大城市薄弱，地方政府凑集资金能力较弱，投资者投资意愿不强，导致城市规划和城市更新的受到限制。

2.2.2 空间布局不合理

长期以来，中小城市发展缺科学空间规划引导，功能混杂严重。老城区居住、商业、工业功能区交织，工厂影响居民生活环境，商业活动致交通拥堵，降低城市运行效率。功能混杂使土地资源无法合理利用，功能区相互干扰。

此外，城市生产、生活、生态空间未有机协调。生态空间被挤压，绿地、湿地不足，生态调节功能受限。如一些城市填湿地搞商业开发，降低雨水调蓄能力，增加洪涝风险。同时，生产与生活空间分离不合理，产业园区远离居住区，增加居民通勤成本和交通压力。

2.3 生态环境保护缺位

2.3.1 在更新过程中重开

部分中小城市更新时过于追求经济利益和短期形象提升，忽视自然生态系统和历史文化资源保护。城市扩张改造中，大量山体、水体被破坏， 商随意填埋湖泊、砍伐山林，致生态平衡破坏、生物多样性减少。历史文化资源也保护不力，许多古建筑、 古街区被拆除或改造，使城市失去独特魅力。如某中小城市百年古街为建商业街被大规模拆除重建，传统建筑风格和历史风貌消失，引发社会关注惋惜。

2.3.2 生态基础设施建设滞后

中小城市生态基础设施薄弱，城市绿地、湿地等生态空间占比不足。规划建设中对生态基础设施重视不够，优先将土地用于商业、工业开发。很多中小城市人均公园绿地面积低于国家标准，缺乏大型生态公园和绿地系统，无法满足居民生态服务需求。同时，生态网络体系不完善，生态斑块间缺乏有效连接，无法形成连续生态廊道，阻碍生态系统物质循环、能量流动和生物迁徙，影响生物生存繁衍。如城市小型绿地被分割，野生动物无法自由穿梭。

2.4 公众参与机制不完善

2.4.1 中小城市更新中公众参与、知情和监督权未充分保障

在城市更新过程中，一方面中小城市公众参意识、主动性和积极性不高，另一方面公众缺乏参与渠道和平台，政府和开发商制定方案少征求居民意见，致方案与居民需求脱节。如老旧小区改造如不能充分考虑居民对停车位等需求， 易引发矛盾。实施过程中，公众知情权缺失，对项目进展、资金使用等信息了解少，无法有效监督，些项目的质量、资金挪用等问题难以及时解决，损害公众利益。

2.4.2 缺乏有效沟通协调机制，政府、企业和公众利益诉求难平衡

政府注重城市形象与经济发展，企业追求利润最大化，公众关注自身生活环境与财产权益。因缺乏沟通协调，三方利益难平衡。一些项目中，政府为引投资给企业过多优惠，损害公共利益；企业为降成本减少公共设施投入，影响居民生活质量，引发社会矛盾，阻碍项目推进。

三、国土空间规划视角下中小城市更新的优化策略

3.1 强化规划体系的衔接与协调

3.1.1 加强与上位国土空间规划的对接

中小城市编制更新规划前，应组建专业团队研究上位规划要求，通过沟通、培训等把握区域发展战略和布局意图，将更新规划目标与上位规划深度融合。若上位规划强调产业协同，中小城市可结合自身产业基础明确特色产业目标。规划内容要严格按上位规划细化落实，交通基础设施对接区域交通规划，优先建设连接城市与区域交通枢纽的快速通道，优化内部交通网络；生态保护、公共服务设施布局等也遵循上位规划，实现区域资源共享和协同发展。

同时中小城市应严格按照“一年一体检，五年一评估”的方式，定期对城市更新是否符合上位规划及实施效果分析和评价，及时针对市空间品质的短板和风险对城市更新策略及方向进行调整，提升城市治理水平。

3.1.2 建立健全专项规划协调机制

成立由政府主导、多部门参与的专项规划协调小组，项目启动前组织联合评估、共同制定方案。交通规划考虑市政管线铺设需求，设计道路拓宽方案时提前与市政部门沟通。公共服务设施规划根据人口规模和结构合理配置，新建住宅小区按标准配套并合理布局。同时，加强各专项规划信息共享和动态调整机制，项目推进中发现规划不符或冲突，及时开会调整优化，确保各规划形成合力。

3.2 提升空间利用的质量和效率

3.2.1 创新存量土地盘活模式

针对老旧小区、厂区和城中村等存量土地产权复杂的问题，政府应成立专门的产权清理工作小组，通过查阅历史档案、走访居民、实地勘察等方式，全面梳理土地产权情况。对于产权存在争议的地块，依法进行调解和仲裁，明确产权归属。同时，制定完善的产权交易政策，简化产权交易流程，降低交易成本，为土地的流转和开发创造条件。

在规划政策方面，对位于生态敏感区或 区周边的地块，制定差异化的规划引导政策。在满足保护要求的前提下，鼓励采用生 区内的老旧小区、厂区，可引导其转型发展生态旅游、绿色创意产业等 实现土地的有效利用。此外，政府还可以通过土地收储、土地置换等方式，对分散的存量土地进行整合，提高土地的规模化开发利用程度。

3.2.2 优化城市空间布局

依据国土空间规划的“三生”空间划分原则，对城市现有的功能区进行全面评估和调整。对于功能混杂的区域，通过制定搬迁计划、产业升级政策等方式，逐步实现功能的分离和优化。将位于居民区附近的工厂搬迁至专门的产业园区，并对原厂区进行生态修复和功能再造，如建设为城市公园、商业综合体等。

同时，更应关注人们生活宜居、安全、幸福感，致力于创造良好的社区环境和社会氛围，合理规划生活空间，重视公共空间的改造，增加公共服务设施和绿地面积， 在城市更新项目中，按照人口密度和分布情况，均衡配置学校、医院、 商场、公园等 让居民在短距离内就能满足日常生活需求。加强生态空间的保护和建设，划定生态保护红 地、湿地等生态空间的面积。通过建设城市绿道、滨水景观带等生态廊道，将分散的生态斑块连 构建完整的生态网络体系，实现生产、生活、生态空间的协调发展。

3.3 加强生态环境保护与修复

3.3.1 树立生态优先的理念

政府应通过多种渠道提高城市管理者、开发商和居民的生态保护意识。在城市更新项目的审批过程中，将生态保护作为重要的考量指标，对破坏生态环境的项目坚决不予批准。要求开发商在项目规划和设计阶段，充分考虑对自然生态系统和历史文化资源的保护，制定详细的保护方案和措施。

对于历史文化资源，建立严格的保护名录和保护制度。对具有历史价值的古建筑、古街区等，进行全面的普查和评估，明确保护范围和保护要求。在城市更新过程中，采用“微改造”的方式，在保留原有建筑风貌和历史文化内涵的基础上，对其进行修缮和功能提升。例如，将古街区内的部分老旧建筑改造为文化展示馆、特色民宿等，既保护了历史文化资源，又赋予其新的活力。

3.3.2 加大生态基础设施建设投入

政府应加大对生态基础设施建设的资金投入，制定生态基础设施建设专项规划。在城市更新项目中，明确规定生态空间的占比要求，确保城市绿地、湿地等生态空间的增加。通过规划建设城市公园、植物园、郊野公园等大型绿地项目，提高城市的绿地率。同时，注重生态基础设施的布局合理性，确保城市各个区域的居民都能享受到生态服务功能。

加强对生态网络体系的构建，利用城市的河流、山脉、道路等自然和人工廊道，建设生态廊道和生物栖息地。在道路建设中，设置野生动物通道，保护生物的迁徙路线。对城市中的湿地进行保护和修复，恢复湿地的生态功能，如净化水质、调节气候等。通过加大生态基础设施建设投入，构建完善的生态网络体系，提升城市的生态环境质量，实现城市的可持续发展。

3.4 健全公众参与机制

3.4.1 完善公众参与的制度保

政府应制定专门的城市更新公众参与法规或政策，明确公众在城市更新项目各个环节的参与权利和方式。在项目决策阶段，规定必须通过召开听证会、座谈会等形式广泛征求公众意见，且公众意见的采纳情况需进行书面反馈。在项目实施阶段，要求项目建设单位定期向公众公开项目进展、资金使用等信息，保障公众的知情权。同时，建立公众监督渠道，如设立举报电话、邮箱等，鼓励公众对项目建设过程中的违规行为进行监督举报，并对举报属实的公众给予适当奖励。

3.4.2 建立多元化的沟通协调平台

搭建由政府、企业、公众代表共同参与的沟通协调平台，如城市更新议事会。议事会定期召开会议，就城市更新项目中的重大问题进行协商讨论。在项目规划阶段，政府和企业向公众代表详细介绍规划方案，公众代表可将收集到的居民意见和建议在议事会上提出，三方共同探讨解决方案。例如，在老旧小区改造项目中，关于停车位的规划、公共活动空间的设计等问题，都可以通过议事会进行充分沟通，达成共识。

利用互联网技术搭建线上沟通平台，如城市更新微信公众号、APP 等。通过线上平台及时发布项目信息，方便公众随时了解项目动态。公众也可以通过线上平台提出自己的意见和建议，政府和企业安排专人及时回复和处理。线上沟通平台的建立，打破了时间和空间的限制，提高了沟通效率，使更多的公众能够参与到城市更新过程中来。

四、结语

城市更新是推动中小城市高质量发展的重要举措，国土空间规划为其提供科学指导和框架。二者融合存在

规划体系衔接不畅、空间利用效率低、生态环境保护缺位、公众参与机制不完善等问题，制约中小城市更新推进。针对这些问题，强化规划体系衔接协调，可使中小城市更新与区域发展战略及自身规划契合，形成合力；提升空间利用质量效率，能盘活存量土地、优化布局、合理配置资源；加强生态环境保护修复，可守护生态本底与历史文化底蕴，推动可持续发展；健全公众参与机制，可调动公众积极性、平衡利益、符合居民需求。

未来，随着国土空间规划体系完善和经验积累，中小城市更新应探索创新模式方法。规划编制注重前瞻性与可操作性，实施中加强动态监测评估、及时调整策略，以实现有机更新，让中小城市在城镇化中焕发生机，为居民创造美好生活。

参考文献：

[1] 张宏达 . 国土空间规划背景下的城市更新规划策略研究 [J]. 智能建筑与智慧城市 , 2025, (06):77-79.

[2] 张凯峰 , 李广涛 . 城市更新背景下中小城镇高质量发展的路径探